重劃中國經(jīng)濟(jì)區(qū)域 7+1經(jīng)濟(jì)分區(qū)藍(lán)圖浮出水面

　　文/肖金成

　　“十一五”時期(2006年到2010年)，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程將邁出實質(zhì)性步伐。重劃經(jīng)濟(jì)區(qū)域，將我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的雙重指導(dǎo)下，是未來我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路和重要任務(wù)。

　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路演變

　　新中國成立以后到1978年以前，我國實施了區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略。根據(jù)我國自然資源與經(jīng)濟(jì)技術(shù)逆向、梯度分布的國情，從“一五”時期起，我國在內(nèi)地進(jìn)行了大規(guī)模建設(shè)，其主要內(nèi)容包括兩個方面：一是平衡沿海與內(nèi)地的工業(yè)布局；二是建立獨立的地區(qū)工業(yè)體系和經(jīng)濟(jì)體系。這種均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實施，雖然促進(jìn)了內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但無法從根本上改變自然資源與經(jīng)濟(jì)技術(shù)逆向分布的區(qū)際分工格局。過去那種內(nèi)地生產(chǎn)和輸出原材料、能源和初加工產(chǎn)品，沿海生產(chǎn)和輸出工業(yè)制成品的分工協(xié)作關(guān)系并沒有從根本上得到改變。均衡不等于合理,垂直型的區(qū)際分工格局，雖對我國推動工業(yè)化，沿海與內(nèi)地實現(xiàn)均衡發(fā)展起到過一定作用，但同時降低了經(jīng)濟(jì)運行的效率和效益，壓制了一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力和積極性。而且，大量的企業(yè)和項目布局在偏僻遙遠(yuǎn)的西部地區(qū)，成為工業(yè)經(jīng)濟(jì)的“飛地”，不僅對當(dāng)?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)環(huán)境造成巨大破壞，而且不利于城鎮(zhèn)的聚集和可持續(xù)發(fā)展，企業(yè)競爭力在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中逐漸顯露其劣勢。

　　改革開放后，人們認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展不平衡是正常的，經(jīng)濟(jì)技術(shù)梯度的形成是客觀的,也是不可避免的,有梯度就有空間推移，應(yīng)首先讓有條件的高技術(shù)梯度地區(qū)引進(jìn)、掌握先進(jìn)技術(shù)，然后逐步向處于二級梯度、三級梯度的地區(qū)推移。由此形成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡戰(zhàn)略。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間和時序選擇是從東向西，按技術(shù)梯度，使先進(jìn)技術(shù)由高水平地帶逐步向中間技術(shù)地帶、傳統(tǒng)技術(shù)地帶推移；隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過轉(zhuǎn)移的加速逐步縮小地區(qū)差距。應(yīng)該說，改革開放以來的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實施，對于東部原有工業(yè)生產(chǎn)能力和工業(yè)基礎(chǔ)的保護(hù)和利用以及對不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇起到了很大指導(dǎo)作用，極大地活躍了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)要素的空間流動和配置。但這一戰(zhàn)略的實施在注重效率優(yōu)先和利潤最大化的同時，卻往往忽略了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件及發(fā)展能力在事實上的差距，其政策的實施必然會帶來馬太效應(yīng)，導(dǎo)致地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入水平差距的不斷擴(kuò)大，成為誘發(fā)地區(qū)間重復(fù)建設(shè)、惡性競爭、“諸侯經(jīng)濟(jì)”、資源環(huán)境破壞和浪費嚴(yán)重等不良現(xiàn)象的重要因素。

　　從建國以來對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理和調(diào)控過程來看，改革開放前更多地側(cè)重于國防和軍事考慮，注重公平而忽視對于效率的追求，依賴的是計劃經(jīng)濟(jì)和財政手段。從“六五”至“十五”，開始強調(diào)全國范圍內(nèi)的區(qū)域分工，逐步發(fā)揮市場機制的資源配置作用，但是分工的地域單元要么是沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)，要么是東部、中部與西部。沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)，或東部、中部與西部這種區(qū)域劃分，作為分析地區(qū)間的發(fā)展差距或確定國家的區(qū)域發(fā)展優(yōu)先順序是有重要意義的，但作為區(qū)域分工的區(qū)劃方案，顯然是不合適的。因為東部、中部、西部的各省區(qū)市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件相差很大，硬要將東部、中部或西部作為一個統(tǒng)一體來考慮承擔(dān)某些分工，實踐中是難以操作的。長期以來不斷變化的區(qū)域劃分和管理，以及經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的不合理和不科學(xué)性，使得我國的區(qū)域政策難以有效實施，也是難以形成合理的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系的重要原因。

　　劃分“7+1”經(jīng)濟(jì)區(qū)

　　經(jīng)濟(jì)區(qū)域應(yīng)是未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要空間組織系統(tǒng)。經(jīng)濟(jì)區(qū)的確定主要應(yīng)發(fā)揮兩大作用：一是經(jīng)濟(jì)區(qū)的各組成地區(qū)間要形成合理的分工協(xié)作關(guān)系，突出中心城市的作用，各地區(qū)與中心城市間的聯(lián)系要做到暢通快捷，重大基礎(chǔ)設(shè)施要盡量做到共享；二是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和重大項目的建設(shè)，要盡量以經(jīng)濟(jì)區(qū)為依據(jù)，確定空間布局，做到各經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部不出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)。

　　從宏觀管理上看，經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分將使國家突破以基本行政區(qū)為惟一調(diào)控單元的局面，抑制“諸侯經(jīng)濟(jì)”，促進(jìn)空間開發(fā)秩序的合理化。

　　根據(jù)這樣的思路，我們建議將全國劃分為8大經(jīng)濟(jì)區(qū)或者叫“7+1”經(jīng)濟(jì)區(qū)。即：以廣州、香港、廈門等城市為中心，規(guī)劃泛珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系；以上海、南京、杭州等城市為中心，規(guī)劃泛長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系；以北京、天津、青島等城市為中心，規(guī)劃泛渤海灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系；以沈陽、大連、哈爾濱、長春為中心，規(guī)劃泛東北區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系；以武漢、鄭州為中心規(guī)劃中原區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系；以重慶、成都、貴陽、昆明等城市為中心，規(guī)劃西南區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系；以西安、蘭州為中心，規(guī)劃陜甘寧青區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系；考慮到青藏高原及其周邊地區(qū)、新疆及其周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境比較脆弱，人口密度和經(jīng)濟(jì)密度比較低的客觀現(xiàn)實，規(guī)劃西部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系。

　　以上各經(jīng)濟(jì)區(qū)，自然條件差異很大，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)不同，因而應(yīng)該有不同的考核標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)。如“生態(tài)保護(hù)區(qū)”應(yīng)重點考核生態(tài)建設(shè)和保護(hù)方面的指標(biāo)，“老工業(yè)基地”應(yīng)該把增加就業(yè)、培育接替性產(chǎn)業(yè)作為考核的重要內(nèi)容。如果像以往那樣，對不同區(qū)域均采用單一的經(jīng)濟(jì)增長、稅收增長、招商引資等方面的考核標(biāo)準(zhǔn)，有失公平，也不合理。應(yīng)針對不同區(qū)域的考核標(biāo)準(zhǔn)，建立動態(tài)的監(jiān)管和調(diào)控指標(biāo)體系，并根據(jù)區(qū)域發(fā)展和功能變化及時反饋，隨時對相關(guān)指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整，保持對空間開發(fā)秩序的有效監(jiān)控。

　　基于以上考慮，我們建議在各經(jīng)濟(jì)區(qū)組建經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)委員會，各地級市市長任委員，主任由委員選出，或由國務(wù)院任命。委員會下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)和規(guī)劃工作。

　　(作者系國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長)

　　資料

　　我國建國初相繼成立、又于1954年撤銷的東北、華北、西北、華東、中南、西南等六大行政區(qū)，同時也具有經(jīng)濟(jì)區(qū)的功能，其職能之一是促進(jìn)各行政區(qū)內(nèi)各省區(qū)市的分工與協(xié)作。1958年成立了七大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，各協(xié)作區(qū)都成立了協(xié)作區(qū)委員會及經(jīng)濟(jì)計劃辦公廳。1961年，又恢復(fù)成立了華北、東北、華東、中南、西南和西北等六個區(qū)黨的中央局，以加強對建立比較完整的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)體系工作的領(lǐng)導(dǎo)，從而把1958年成立的七大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)調(diào)整為華北、東北、華東、中南、西南和西北等六大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，后因文化大革命，經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)被撤消。在1970年編制的“四五”計劃中，決定以大軍區(qū)為依托，將全國劃分為西南區(qū)、西北區(qū)、中原區(qū)、華南區(qū)、華北區(qū)、東北區(qū)、華東區(qū)、閩贛區(qū)、山東區(qū)、新疆區(qū)等十個經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。

　　1978年全國五屆人大一次會議通過的《1976年到1985年發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)十年規(guī)劃綱要(草案)》中，提出了在全國建立獨立的、比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)上，基本建成西南、西北、中南、華東、華北和東北六個大區(qū)的經(jīng)濟(jì)體系，并把內(nèi)地建成強大的戰(zhàn)略后方基地。要求每個經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)應(yīng)建立“不同水平、各有特點、各自為戰(zhàn)、大力協(xié)作，農(nóng)輕重比較協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系”。1981年通過的“六五”計劃，將全國劃分為沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)，并分別提出了主要任務(wù)。1986年通過的“七五”計劃，將全國劃分為東部、中部和西部等三大地帶，并對每個帶的發(fā)展方向提出了要求。“八五”計劃又采用了沿海與內(nèi)地的劃分，也分別提出了發(fā)展要求。“九五”計劃在劃分東部與中西部地區(qū)的同時，又劃分了長江三角洲及長江沿江地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、東南沿海地區(qū)、西南和華南部分省區(qū)、東北地區(qū)、中部五省、西北地區(qū)等七大經(jīng)濟(jì)區(qū)。“十五”計劃又將全國分成東部、中部和西部地區(qū)，并分別提出了發(fā)展重點。