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如果不能在預(yù)算管理制度上做適合市場經(jīng)濟體制的徹底變革，眼下這樣的審計風(fēng)暴即便再刮上幾次、幾十次，問題還會依舊，損失還會照樣，惡劣的影響還是不能根除
文/高培勇
不出人們的所料，審計署審計長李金華在6月28日下午舉行的十屆全國人大常委會第
十六次會議上，再次刮起了“審計風(fēng)暴”。盡管對于政府部門違規(guī)用錢的情形早就有了相當(dāng)?shù)男睦眍A(yù)期，但李審計長所提交的2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計報告所揭露出來的問題，還是不免讓人們瞠目結(jié)舌：38個中央部門違規(guī)用錢90.6億元，四家資產(chǎn)公司違規(guī)金額715.49億元，10家醫(yī)院違規(guī)多收費1127萬元，18所高校違規(guī)收費逾8億元，26個中央部門違規(guī)轉(zhuǎn)移挪用財政性資金10.75億元，等等。
依筆者的記憶，算上這一次，這樣的審計風(fēng)暴至少已經(jīng)刮了3次。每年的審計風(fēng)暴，都會在社會上引起軒然大波，讓一部分人因此丟官帽甚至受到黨紀(jì)國法的懲處。但不管怎樣，它畢竟是事后的。問題已經(jīng)出現(xiàn)，損失已經(jīng)發(fā)生，在老百姓心目中產(chǎn)生的惡劣影響已經(jīng)難以挽回。除此之外，還有無其他的辦法能讓我們在事前就對這些情形預(yù)先加以防范？還有無其他的路徑能讓眼下這些一再出現(xiàn)的問題、發(fā)生的損失和產(chǎn)生的惡劣影響盡可能少一點兒？
令人欣慰的是，我們的社會在進步。這一次的全國人大常委會，在繼續(xù)關(guān)注審計報告所揭露問題的同時，把更多的注意力移到了預(yù)算管理上。許多委員的發(fā)言，都含有加強預(yù)算的審議和監(jiān)督的內(nèi)容。全國人大財經(jīng)委員會在隨后公布的對2004年中央決算草案和決算報告的審查結(jié)果中，也明確提出了改進預(yù)算管理工作的建議。從預(yù)算編制的科學(xué)性到預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，由基本建設(shè)預(yù)算管理到預(yù)算資金使用效果的追蹤問效以至政府收支分類體系的改革等等，建議覆蓋的線索之多，牽涉的問題之深，都是前所未有的。筆者以為，在我國立法機關(guān)層次上發(fā)生這樣的變化，可能是連刮三年的審計風(fēng)暴帶給我們的最富有意義的成果。
其實，與其等著秋后算賬，不如事先加以防范，在但凡有點生活經(jīng)驗的人那里，都算是一個常識性的道理。早在3年之前第一次審計風(fēng)暴剛剛刮起的時候，就有人將審計環(huán)節(jié)揭露出來的問題歸結(jié)于預(yù)算環(huán)節(jié)。之所以在政府預(yù)算的執(zhí)行過程中出現(xiàn)這樣或那樣的問題，之所以在政府部門用錢的行為上存在這樣或那樣的違規(guī)現(xiàn)象，說到底，還是源于我們的預(yù)算管理制度不規(guī)范。如果不能在預(yù)算管理制度上做適合市場經(jīng)濟體制的徹底變革，眼下這樣的審計風(fēng)暴即便再刮上幾次、幾十次，問題還會依舊，損失還會照樣，惡劣的影響還是不能根除。
應(yīng)當(dāng)說，這些年來，特別是1998年以后，在建設(shè)公共財政體制的旗幟下，我們已經(jīng)出臺了不少有關(guān)預(yù)算管理制度的改革舉措。比如，國庫集中收付制度、政府采購制度、收支兩條線制度、部門預(yù)算制度。這些改革，當(dāng)然是必要的，也是逼近市場化方向的。但綜觀起來，它們大都是由政府財政管理部門主動進行或自發(fā)進行的改革。且不說這些改革因涉及財政性資金管理權(quán)限的調(diào)整，往往被其他的政府部門冠之于“攬權(quán)”行為而不免在執(zhí)行過程中打折扣，單就作為主要監(jiān)督對象或?qū)彶閷ο蟮呢斦芾聿块T本身而論，其主動推出或自發(fā)推出的改革舉措是否具有適合市場經(jīng)濟體制方向的徹底性？它們能否完全割舍自身的利益而將整個預(yù)算收支置于立法機關(guān)和全體納稅人的監(jiān)督之下，從而真正建立一個公共財政意義上的預(yù)算管理制度？也是要打問號的。
對于預(yù)算制度改革的主要推動力，顯然要依賴于預(yù)算監(jiān)督權(quán)、審查權(quán)的主要行使者——立法機關(guān)。一旦將問題歸結(jié)于此，現(xiàn)實中的人民代表大會對于預(yù)算監(jiān)督和審議能力的欠缺以及監(jiān)督和審議力度的薄弱，以至于在某種程度上使得預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算審議走了過場，便會一下子進入我們的視野。
就拿這一次全國人大常委會公布的審查結(jié)果論，2004年全國人大二次會議批準(zhǔn)的中央財政收支分別是13819億元和1707億元，實際的執(zhí)行結(jié)果則分別為15110億元和18302億元。收入較之預(yù)算增加了1291億元，支出較之預(yù)算增加了1284億元，雙雙超出了預(yù)算授權(quán)的7.5%之多。如果注意到這并非2004年特有的現(xiàn)象，起碼自1994年以來，我國預(yù)算執(zhí)行過程中的“超收”、“超支”，由“超收”實現(xiàn)并支撐“超支”已經(jīng)形成常態(tài)，人民代表大會在監(jiān)督、審議預(yù)算方面的作用力如何，就更令人關(guān)注了。
每當(dāng)說到現(xiàn)實政府預(yù)算存在的未能覆蓋政府部門的所有收支、比較粗放、過于籠統(tǒng)、不夠透明、法治性不強等諸多方面的缺陷，我們總會有一股改革預(yù)算管理制度的強烈意向。現(xiàn)在看來，這樣的改革意向的到位，要靠人民代表大會加強預(yù)算監(jiān)督和審議力度、提升預(yù)算監(jiān)督和審議能力的推動。在經(jīng)歷了連續(xù)3年的審計風(fēng)暴之后，我們寄希望于迎來更有治本效力的“預(yù)算風(fēng)暴”。
(作者系中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所副所長，教授，博士生導(dǎo)師)
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