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世界銀行對東亞六國的最新研究報告認為，政府間分權可以提高整個國家在公共服務提供方面的效率，同時提高地方的經濟活力
文/本刊記者 劉建輝
世界銀行一直在研究“東亞奇跡”的背后推動因素。6月末世界銀行發布的一份報告
認為，東亞地區的分權化近年來在推動東亞國家經濟社會協調發展方面起到了一定的作用。這份題為《東亞地區分權化——發揮地方政府的作用》的報告，通過研究中國、印度尼西亞、泰國、菲律賓、柬埔寨、越南東亞6國的案例提出，政府間分權可以提高整個國家在公共服務提供方面的效率，同時提高地方的經濟活力。
東亞地區的分權化是一個早就存在的現象，包括中國在內的東亞發展中國家一直都在進行或緊或慢的分權，包括“人權”、“事權”和“財權”三方面，但各個國家的側重點不一樣，而分權化的主要途徑就是改革政府架構體系。這份報告認為，在以往量變的基礎上，現在東亞國家的政府結構正經歷著根本性的轉型。在1990年以前，大多數東亞國家是高度中央集權的，現在地方政府已成為這一地方發展的支點。
從中國到柬埔寨再到泰國，大小、收入水平和政治制度各不相同的國家都在推動其政府向這個方面發展，幾乎每個國家都正處于改革進程之中。人們對能使服務有效地到達基層的、負責任的政府的呼聲越來越高，因此政府不太可能出現重新大規模的中央集權。現在的關鍵問題不再是要不要分權，而是如何很好地設計政府間結構并管理好實施過程，以獲得最理想的結果。
誰在推動分權
對于大多數國家來說，在經濟和人口方面，長期的結構性轉型已經產生了一種有利于分權化改革的環境。同時強有力的政治行為作為外力在推動這一進程，并影響其特征。
大多數國家在進行分權化之前，已經持續出現了顯著的長期經濟增長和城市化，世界銀行2000年發布的一份報告顯示，隨著國家的發展和城市化的推進，為日益增長和越來越集中的人口提供服務的壓力不斷增加。在有效管理各種服務方面中央政府面臨著挑戰，使得它們需要向地方政府授權，以滿足不斷增加的各種需求。
世界銀行的研究結果表明，不管是發展中國家還是發達國家，都有證據表明人均收入的增長是與中央政府在公共投資中份額的下降是相互關聯的。例如，上世紀最后25年中，中國、印度尼西亞、菲律賓和泰國的城市化增長率都居高不下。
盡管這些結構性變化給分權化改革帶來了壓力和動力，但是政治因素是這一進程更直接的也是更強有力的推動者。報告舉例說，在菲律賓和印度尼西亞，獨裁政權的突然崩潰(馬科斯在1986年和蘇哈托在1997年)激發了對合法的地方代表性的要求，之后分權化得以快速推進。
機遇與風險并存
6月23日下午在北京清華大學舉辦“東亞分權”國際研討會上，報告的主要作者，世界著名經濟專家羅蘭·懷特(Roland White)說，在分權化過程中所采取的政府間體系改革，必然在很大范圍內影響整個國家在以下三個相互聯系的關鍵領域的績效：經濟發展、(公共)服務提供和政府治理。
在經濟發展方面，過去30年里東亞地區在經濟增長和減少貧困方面的顯著成就，可以主要歸功于對人力資本和基礎設施的大量公共投資，以及建立了一種有利于私人企業的監管環境。經濟增長和減少貧困的過程也是分權化的過程，報告認為，由于實行分權化，地方政府現在是一系列投資、財政和監管活動的主體，這些活動能夠影響經濟增長的速度和質量。
在服務提供方面，羅蘭·懷特認為，恰恰在那些困難集中的領域(諸如基本醫療衛生、教育和飲用水的供應)，東亞地區的地方政府承擔了大部分的責任。此外地方政府還在一些諸如環境保護等領域承擔了監管的角色。
在政府治理方面，被稱為“東亞奇跡”的成就在一定程度上要歸功于公共部門的良好表現，而公共部門的活力得益于分權化過程中的權力下放。
報告同時還指出了東亞國家分權化過程中存在的諸多問題。
首先，分權化過程中容易出現財政風險。由于獲得權力的地方政府可能將大量債務轉移給中央，地方政府業務的擴張可能給中央政府帶來宏觀經濟風險。地方的預算外財政收支、借款以及對債務控制不力的現象在東亞地區普遍存在。這些缺陷，加上自主權的不斷增加以及進入國內外資本市場變得更加容易，可能使長期風險的狀況惡化。
在服務提供方面，地方政府的責任越來越大，但是履行這種職能的組織結構卻不健全，技術能力極為匱乏。羅蘭·懷特說，令人擔心的是，如果地方政府不能很好地發揮職能，那么國家就不大可能在服務提供方面維持積極的發展趨勢，甚至轉變為負面的情況。
另一個令人擔心的問題是服務提供的公平性。自然資源稟賦和經濟集中度的巨大差異，再加之大部分國家地方的自有收入框架設計方面的因素，已經導致東亞地區明顯存在橫向的財政不公平。中國最富裕省份的人均自有稅收是最貧困地區的16倍。在印度尼西亞、菲律賓和越南，自有稅收的差別甚至更大。
世界銀行總結1997年東亞金融危機的教訓時得出結論：部分原因是由于很多國家在政府治理方面存在嚴重缺陷。政府的問責制不健全以及透明度、廉潔程度太低促成了這場災難。雖然危機后采取了一些措施來彌補這些治理缺陷，但問題依然存在。例如，公共財務問責制度常常嚴重偏離國際上可接受的標準，尤其在政府的采購、會計、審計、績效管理和信息提供制度方面。
地方政府的收入主要來自稅收分成。地方政府在收入方面的權力薄弱提高了地方政府對上級政府的依賴程度，限制了地方政府的自主權，而且削弱了強有力的地方政府問責制所需的服務與資金二者之間的聯系。這種狀況與導致合法稅收的征收薄弱、“非法”稅收泛濫的激勵機制結合在一起，促成了一種目無法紀的文化，有損于財政體系的公正廉潔。
分權不是弱化中央政府能力
報告認為，分權化意味著中央的體系和能力的轉變，而不是弱化。實際上，隨著政府間結構變得更加復雜，中央部委應該建立起新的體系來實施有效的監控和管理。比如，在地方上，對支出的內部及外部審計的質量極低。
東亞國家歷史上強調對地方政府持續進行自上而下的、事前的控制。隨著分權化的發展和地方政府獲得更大的財務自主權，在深化問責制方面，事后的審查(如外部審計)以及水平的和自下而上的問責體系必然變得更加重要。要讓這些方面起作用，就必須編制、共享和維護地方的有關數據。
東亞地區分權化的一個特點是地方相對缺乏自有收入的自主權，這既表現在分配給地方政府的收入來源的范圍方面，也表現在地方政府決定稅基和稅率的權力方面。在6個國家當中，沒有一個國家賦予地方政府決定個人所得稅和一般的銷售稅的權力。
地方政府對當地稅收政策的權力受到限制所帶來的一個后果就是，非正式的做法增多——通過這種方式地方政府尋求“非官方的”收入來源。
民意調查顯示，東亞地區的腐敗問題根深蒂固、流毒甚廣。在司法部門和稅收管理中的普遍存在的瀆職行為是商業活動的主要障礙。對地方政府而言，分權化擴大了這些治理方面的挑戰。強化基層問責制的機會與失去嚴格的中央控制后腐敗行為增長的風險并存。
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