上海浦東發展試驗：從經濟開發區到綜合試驗區

　　以經濟開發區身份走過15年之后，上海浦東正以綜合實驗區的特殊身份開始下一個15年。浦東試驗的關鍵在于如何從政策優勢轉向制度創新。

　　★《中國經濟周刊》記者張俊才/上海報道

　　除了“東方明珠”的美譽之外，上海浦東現在又多了一個新的、且具有實質意義的身

份—改革“試驗田”。

　　在很多人眼里，浦東的這一角色性質，恰似當年深圳扮演特區實驗者。

　　在上世紀開始的中國經濟開發區(特區)建設這場長跑比賽中，浦東的起跑比深圳至少要晚半圈—1990年才“鳴槍”抬腳；不過，15年后的今天，浦東沖過在中國經濟競技場“飛馳”21年的深圳，完成中國經濟開發區“后來居上”的腳注。

　　但是，如何才能造就市場經濟的終極贏者？在這輪競賽的半場“哨響”中，浦東只不過是取得了“上半場”的領先；而且，前一個15年中，浦東在取得曠世輝煌的同時，也沉積了中國經濟開發區(特區)快跑后的滯障基因。

　　目前，盡管浦東已經獲得了國務院給予的新身份—“完善社會主義市場經濟體制綜合配套改革試點”，但與此同時，面對全球經濟一體化浪潮，以往經濟開發區(特區)獨享的優惠政策已不復存在。因此，中央與地方已經形成共識：浦東試驗的關鍵在于如何從政策優勢轉向制度創新。

　　肩負為全國經濟開發區創造下一步快速發展“模本”的實驗使命，浦東正面臨制度創新的艱難突圍，這對國家和開發區都是一個考驗。

　　浦東新身份：

　　從經濟開發區到綜合試驗區

　　6月21日，國務院總理溫家寶主持召開的國務院常務會議，研究建設節約型社會和發展循環經濟問題，批準上海浦東進行綜合配套改革試點。這標志著以經濟開發區身份走過15年之后，上海浦東正以綜合實驗區的特殊身份開始下一個15年。

　　“先行先試”的試驗田

　　“溫家寶總理專門給浦東開了一個會。”8月4日，世界銀行家峰會總策劃章琦教授接受《中國經濟周刊》采訪時開門見山。

　　他說的這個會，即6月21日，國務院總理溫家寶主持召開的國務院常務會議。此次會議的主要精神是，我國改革正處于攻堅階段，在繼續做好有關專項改革試點的同時，選擇具備條件的地區，進行完善社會主義市場經濟體制綜合配套改革試點，提供相關經驗，對于實現黨的十六屆三中全會提出的改革目標，具有重要意義。會議要求，浦東綜合配套改革試點要著力轉變政府職能，著力轉變經濟運行方式，著力改變二元經濟與社會結構。要把改革和發展有機結合起來，把解決本地實際問題與攻克面上共性難題結合起來，把實現重點突破與整體創新結合起來，把經濟體制改革與其他方面改革結合起來，率先建立起完善的社會主義市場經濟體制，為推動全國改革起示范作用。

　　其實，在中央這次作出讓浦東 “先行先試”的決定之前，早在去年底，上海市發改委、浦東新區政府就開始了《上海浦東綜合改革試驗區框架方案》(以下簡稱《方案》)制定，并在今年4月18日浦東新區成立15年慶典前，上報國家發改委。

　　從時間上看，上海的這一努力很快得到了中央首肯，“綜合改革試驗區”身份的確立，意味著浦東成為全國首個由享受政策優勢的地區轉向享有體制優勢的地區。

　　在中國改革“攻堅”階段，國務院把“有條件”的浦東，定為“完善社會主義市場經濟體制綜合配套改革試點”對象之后，上海當地政府積極呼應。7月13日，上海市市長韓正在北京參加“中國改革高層論壇”上“端出”目標：把上海作為中國金融改革先行先試區，將浦東作為中國金融改革“試驗田”，全力推進上海國際金融中心的建設。

　　韓正顯然“有備而來”，在論壇上開列了上海對“金融中心”的操作措施：進一步完善股票市場功能，加快發展債券市場，逐步推出包括能源、金屬在內的新的商品期貨，將上海建成人民幣產品創新中心，以及創造條件鼓勵在滬外資金融機構拓展業務。

　　韓正市長表態之后一星期，即7月19日，浦東新區區委召開全會，浦東“綜合配套改革”藍圖亮相，核心為“四個轉變”。

　　“在開發建設方面，由基礎開發和功能開發并舉轉到全面提升城市綜合功能的新階段；在發展動力方面，由政策創新為主轉到制度創新為主導的新階段；在發展布局方面，由重點小區開發為主轉到城區整體統籌發展的新階段；在社會發展方面，由促進社會事業發展轉到改變二元結構和社會結構、努力構建和諧社會的新階段。” 中共上海市委常委、浦東新區區委書記杜家毫對“四個轉變”作了明確表述。

　　“‘四個轉變’標志著浦東下一步發展的宏觀圖景已經繪制完畢，”上海社科院王海峰博士對《中國經濟周刊》分析說，“從現在開始至2020年，中國改革進入新的攻堅階段，對于浦東則意味著又一個15年，地區的‘功能定位’成為體制改革的靈魂，是擺在浦東面前繞不開的‘卡夫丁大峽谷’。”

　　浦東新區有關領導則向《中國經濟周刊》透露：“浦東綜合配套改革試點‘細化方案’進入最后的孕育期，目前已經報送市里和中央審批，估計在今年9月份推出。” “這次綜合配套改革試點是跑馬‘整姿’，邊調整邊配套，不會影響浦東的正常發展。”

　　“金融中心”之爭的新籌碼？

　　這位負責人透露的“跑馬整姿”，“姿”其實就是姿態和定位 ，而金融中心一直就是浦東最基本的形象定位，為爭得這一名稱，上海、北京和天津曾一度爭得“面紅耳赤”。

　　“上海過去是金融中心，是貨幣自由兌換的地方，今后也要這樣搞，中國在金融方面取得國際地位，首先要靠上海。”1991年，鄧小平在上海過春節時曾對當時的上海領導這樣表述。

　　有學者表示，上海的先天優勢并不能保證其國際金融中心愿望的的最終實現。有人認為，如果不能在為未來15年內完善國際金融中心所需要的功能，浦東被東南亞和南亞的后發城市所替代，也并非沒有可能。

　　現實還是較為樂觀。無數跨國公司總部、財務結算中心、外資銀行等機構正在扎堆浦東。

　　“目前，上海市有關部門正在考慮讓外灘上海外匯交易中心過江，遷到浦東陸家嘴，而中國人民銀行二部和工商銀行、農業銀行的票據中心也將‘帶頭’南遷上海；建設銀行、招商銀行信用卡中心，中國銀行資金中心也將落腳上海。”坊間的傳聞一個接一個。

　　但是業內人士同時分析，浦東在金融政策方面難有更多優惠，目前的種種主要聚集人氣，是鋼筋混凝土集合，沒有實現利率和匯率完全市場化，與香港比還有較大差距，而北京金融創新的決策緊握在手。

　　不過，浦東新區目前正在為“金融中心”做緊鑼密鼓的準備。7月29日，《中國經濟周刊》從權威渠道獲悉，一份吸引金融機構入駐的詳細方案已經在新區的黨政會議通過，很快將付諸實施。

　　此前的6月28日，中國銀監會主席劉明康主持銀監會第35次主席會議，通過了《貨幣經紀公司試點管理辦法》，根據該“管理辦法”，首家貨幣經紀公司將在上海試點。有人士猜測，首家獲批的貨幣經紀公司極有可能是上海外匯交易中心聯合英國毅聯匯業有限公司(ICAP)設立的合資公司，該公司將落戶浦東。

　　據了解，除了該貨幣經紀公司之外，浦東還將引進小型貸款業務機構、發展證券公司、基金管理公司、信托投資公司、保險公司、期貨經紀公司等非銀行金融機構，形成多層次的金融機構體系，進一步完善浦東的金融機構體系。

　　更令浦東振奮的是，在《上海浦東綜合改革試驗區框架方案》中，國務院對浦東建設國際金融中心已經指點路數：“加快發展各類要素市場，積極推動金融創新。”

　　有媒體援引央行上海分行一位人士的話說，從國際情況來看，貨幣經紀公司對于完善貨幣市場體系、提升貨幣市場功能具有重要作用，而證券融資公司能為證券公司健康、快速發展提供強大動力。

　　“浦東建成中國的金融中心已經招惹過很多爭議，現在再說已經沒有意義。我覺得浦東乃至上海應該建商業資本、金融資本為主體的金融中心。而北京應該作為政府資金和國有資金為主體的金融中心。如果這兩個城市有了很好的分工，上海作為商業金融中心的地位將得到鞏固。”上海交通大學安泰管理學院院長王方華告訴《中國經濟周刊》。

　　“四個中心”定位服務經濟

　　“金融中心”并非是上海人對浦東的全部寄托。

　　上海市政府早已把上海未來定位成國際經濟、金融、貿易和航運“四個中心”。上海市委政策研究室周先生告訴《中國經濟周刊》，“上海在經濟、貿易和航運方面的卓越地位已經不可撼動，但金融中心仍不夠資格，如四大國有銀行總部沒有一個落戶上海，上海只有一個交通銀行總部。為了做好貿易服務，上海有可能吸引大金融機構的營運中心。”

　　其實，金融中心的最終目的還是為其他行業提供服務。周研究員透露說，目前上海已制定了加快發展現代服務業的行動綱要，加快金融、物流、中介等服務業的發展速度。

　　目前，浦東的服務業和服務型貿易已走在中國前列。在這片世界矚目的 “扇形”熱土上，匯聚了占全市半數以上的54家跨國公司地區總部，僅陸家嘴金融貿易區就集中了311家中外資金融機構、103家國內大企業總部以及近4000家各類中介專業服務機構。

　　相關資料顯示，截止6月底，浦東第三產業增長14.8%，增速比全市高近5.3個百分點；地方財政同比增長19%；合同外資同比增長55.3%，達到29億美元。上半年浦東引進注冊資本200萬美元以上的外資研發機構6家，總數達到81家；以金融為核心的現代服務業增幅達13%。此外，“港區聯動”進一步深入，上半年，外高橋保稅物流園區共監管進出區貨物2.6萬票，貨值近20億美元。

　　目前上海港口的吞吐量約為2000萬標準箱，而等到大小洋山港建成之后，上海港口的吞吐量將直線上升，上海作為航運中心的地位將大大加強。

　　浦東新區區長張學兵很自信地對媒體說：“浦東愿意去做、去闖，并將立足全國、為全國服務，做一個全國深化改革開放的探路者。”

　　浦東新區的統計數據表明，浦東城市化面積從1990年的30平方公里增加到目前的170平方公里；GDP從當年的60億增加到2004年的1790億元；累計利用合同外資252億美元；2004年外貿進出口總額突破800億美元，財政總收入首次突破400億元。

　　目前，浦東實驗已經有了更為具體的舉措，即杜家毫公開表態的、當地媒體熱捧的4個“一批”：引進一批國內大企業，落戶浦東二次創業；加快培育出一批科技骨干企業；通過建立服務直通車，集中力量做強一批擁有自主知識產權、在行業中已經具備領先優勢的骨干企業；加快構建科教興市公共服務平臺，引進和發展一批各類中介服務機構，進一步提升孵化機構的培育能力，加快建設高層次人才培養基地。

　　“政策熱”與“數字冷”

　　“綜合改革試驗”對于浦東是新的發力，還是優惠政策的“斷奶”？

　　對于這一疑問，學者給予了雙重肯定：既是斷奶，也是發力。但能否在政策優惠斷奶的同時，實現新的發力，關鍵在于能否完成體制創新和產業突圍。而產業轉型已經成為浦東未來發展空間的瓶頸所在。

　　一個頗為敏感的現象正引起不少人的擔憂：目前的浦東在享受“政策熱”的同時，卻出現了“數字冷”：今年1至4月，浦東工業總產值為1139.49億元，同比增長5.2%，而過去幾年，這個數字一直穩定在20%以上；同期上海市工業總產值增長10.4%，浦東僅為其一半。

　　而浦東的三個重點開發區張江、金橋和外高橋產值也在下降。這些，都是以往15年里浦東從來沒有過的現象。近幾年，浦東第三產業比重一直徘徊不前：2001年占47.3%；2002年占48%；2003年占46.4%；2004年占47%。這與國際上一些大都市服務業比重高達80%以上比較起來，差距更大。

　　隨著長三角引資磁場近一段時期的磁力下降，以及珠三角三個核心城市廣州、深圳、東莞今年上半年一些主要經濟指標的大幅回落或放緩，對于第一個“綜合改革配套試點”的浦東來看，產業轉型方面“先行先試”，將是它最重要的“創新基因”。　

　　在前15年的經濟開發區建設中，浦東與上海周邊衛星城市的同質競爭十分激烈，可以說在招商、制造業競爭中一直與周圍城市進行爭奪戰。

　　如蘇州，在這場爭奪戰中就是浦東的勁敵之一。

　　“上海撒網，兜住大魚，把小蝦小米放到周邊”。但是，吃著“小蝦小米”的蘇州，現如今，引進外資早已超過整個上海，單個項目投資更是高居全國前列，成為不少上海人心底的“痛”。誰能保證，它在現代服務業方面不會同樣給上海一個“壓力”？

　　有知情人士透露：以郊區作為招商引資主戰場的上海“173計劃”，由于蘇浙反應強烈，國務院發展研究中心還專門來上海調研。壓力之下，“173”計劃大打折扣，改為主要吸引高新產業投資，主動讓出了很大一部分外資制造業。

　　“這一開始就注定上海浦東日后的戰略調整，對浦東，提供服務，開展服務性貿易是最有條件最有前景的，為長江三角洲城市提供各種技術支撐，是浦東的使命，這樣浦東在中國經濟最強勢的長三角版塊中贏得‘眾星捧月’的經濟佳境。”浙江大學資本學院汪院長接受《中國經濟周刊》采訪時說。

　　“一軸三帶”拯救“多歧”定位

　　“寧要浦西一張床，不要浦東一套房”，這幾乎是當年上海人的堅定信念；而如今，浦東身價的提高，讓這些土著貴族們也發出了“過江難”的感嘆。

　　浦東是上海市的一個轄區，和上海黃浦區、虹口區自然區劃一樣；但浦東又是上海市改革開放的最大開發區，和深圳、珠海一樣，所以浦東的前面加上一個“新”字——浦東新區，級別比同屬上海市轄區的黃浦區、虹口區“高半個行政級別”，新區書記任上海市市委常委，身份明顯優于其他區。

　　目前的浦東尚未呈現出作為未來中國經濟發展“模版”的應有風采。

　　有外地人戲稱，在浦東知名、且寬闊的世紀大道上開車，車子常常會開進寫字樓里，因為“大道不直、岔道太多”。

　　不僅僅是道路多歧，就連小陸家嘴，這個上海刻意妝扮的浦東“形象大使”，其金融中心的定位也“一波三折”：中外銀行匯聚的金融區、正大廣場領銜的服務區和世貿濱江花園鉆石級別的住宅區比肩接踵。“定位金融中心，可弄不明白，為什么要和房地產、商業服務區混在一起，美國、新加坡的金融區就是銀行、保險公司和證券公司等，單純一體。”交通銀行一位管理層接受《中國經濟周刊》采訪時感嘆。

　　這種感慨在專家眼里變成理論：“浦東定位的確不準”。

　　對企業來說也是兩律悖反。上海成本高、競爭又厲害，利潤很低，但發展戰略又使他們不能不進入上海和浦東。

　　一直關注浦東金融中心的華東政法大學汪康懋教授接受《中國經濟周刊》采訪時說：“中央在政策上一直支持上海，但是，德隆、愛建、申銀萬國等金融類企業相繼出現問題；從期貨方面看，上海有期貨交易所，有50多家期貨交易公司，但目前市場規模也不夠。”

　　除此之外，稅高、電荒、原材料漲、房租貴、勞動力短缺等，也成為浦東面對的嚴峻問題，而在此經營的一些外地企業虧損現象較多。

　　但讓人欣慰的是，浦東已經在克服既存不足，開始優化城市形態和功能布局。如“一軸三帶”初步展示了15年后的大浦東框架。

　　“一軸”即上海市城市總體規劃確定的從虹橋機場至浦東國際機場的東西向發展軸，體現浦東浦西“聯動發展、協調發展、全面發展”的新格局；“三帶”即沿黃浦江發展帶、中部發展帶和沿海發展帶：沿黃浦江發展帶集中體現浦東現代化新城區的繁榮繁華，中部發展帶集中體現浦東的產業能級和經濟實力，沿海發展帶集中體現浦東未來的發展潛力。

　　據浦東新區有關人士介紹，新浦東的規劃已經完成：沿黃浦江發展帶以陸家嘴金融貿易區為核心，沿江南北延伸，北至黃浦江入長江口處，南至三林地區。

　　“以黃浦江兩岸綜合開發為契機，以重點開發區、重要產業和重大項目為依托，把環球影城主題公園、世博會場館區、陸家嘴金融貿易區和外高橋保稅區聯為一體，完善新上海商業城等現代化商業設施建設形成一個集金融保險、商業貿易、會展旅游和生態居住為一體的沿江綜合發展帶。”浦東新區一負責人向《中國經濟周刊》描述了未來浦東的新風貌。

　　目前，浦東的功能結構上，有外高橋保稅區、陸家嘴金融區、張江高科技產業園、金橋技術開發區等板塊。現在彼此關聯配套的效應，如相互之間資源共享、信息共享、市場共享等做得還不夠好，如果浦東能在開發園區的管理體制、稅制、信息一體化等方面總結出一些好的辦法經驗，就可以供很多城市借鑒。

　　“由此可見，對于浦東來說，戰略機遇催生新的功能定位。而在明確了國家戰略所要求的功能定位之后，體制改革的方向才更加有針對性，”上海社會科學院王冷一接受記者采訪時說，“未來15年的浦東先行先試，已不是單單為了解放生產力，而是為謀求更加合理的國際經濟新秩序探索新路。這是國家戰略在新15年對浦東發展的更高要求，這也是浦東必須做到的。”

　　浦東企業生態群：

　　“三三三”的多族雜居

　　“‘我又在浦東買了幾百畝地’，每當聽到浙江人跟我說這樣的話時，我心里就很不是滋味，”上海市徐匯區人大財經委員會委員葉永華說，“只隔一條黃浦江，上海的企業就是不愿沖過去，坐失良機，不應該。”

　　“三三三”數據模型

　　7月25日，《中國經濟周刊》從浦東新區工商局提供的資料發現，來上海浦東“開疆拓土”海外軍團、國內的商家富賈和上海本土企業，從數量上比例看基本形成了“三分天下各其一”的局面。

　　另有數據顯示，在開發已15年的浦東這塊熱土上，已發展各類企業46612家，其中，內資企業25621家，私營企業14879家，外資企業6122家。

　　全國政協常務委員、上海社科院部門經濟研究所所長厲無畏在接受《中國經濟周刊》專訪時說：“浦東的成功，恰恰在于吸引跨國公司和外省市企業。任何地方開發，都要經過積聚、創新和輻射階段，浦西也有過江到浦東參加開發的，但是，還是跟別人合資更合適。這樣可以降低成本消耗。”

　　厲無畏指出，上海市政府在1991年提出開發浦東的時候，浦東交通不方便，過一條黃浦江需要十幾元錢，消耗很長時間。同時，上海市政府辦公地在浦西，很多企業對過江有一種“偏遠感”。其實，現在各地企業乃至跨國公司入主浦東，正體現浦東海納百川的胸懷。吸引外地企業來創業，本地政府的考慮是增加稅收和就業。對于是上海的，浙江的，還是其他地方的，意義不大。

　　有專家認為，多族雜居，為上海浦東一大特點和優點，有利于企業的“進化”，使浦東在為中國經濟開發區(特區)提供新經驗的制度突圍中，提供了良性的經濟架構。這也許就是國務院認為上海浦東“有條件”成為中國經濟開發區下一輪改革“試驗”的客觀資本。

　　浙江人在浦東：從移民到主人

　　有意思的是，匯聚浦東的國內企業中，來自江浙地區的最多。

　　車過上海南浦大橋，通往浦東國際機場的高速公路上，一塊塊高豎兩邊的“杉杉”、“正泰”、“報喜鳥”、“天正”和“大紅鷹”等巨幅廣告牌，讓人恍然如在浙江境內穿越；而馬路兩旁匆匆閃過的“紹興酒家”、“杭幫菜館”讓人感到撲面而來的吳越淳樸的鄉間氣息。

　　近百萬來上海“淘金”的浙江人和數以千計的“逐鹿”浦東的浙江企業精英，正成為這方“扇形”熱土的新主人。數目眾多的跨國公司，規模不一的各地商戶，也紛至沓來，在浦東這塊充滿活力的土地上舒展各自的精彩。浦東正成為世界的浦東。

　　區位優勢和國際化環境是浦東的最大優勢，浦東為不少浙江企業提供了通往世界的平臺。如杉杉集團，落地浦東后，利用浦東的人才、高新技術，使資本得到高效運作。對于勞動密集型企業來說，浦東并不能提供優勢。如報喜鳥西服，每件制造費在上海要比在“老家”永嘉高出5—10%左右，但是，浦東信息靈，國際化程度高，服裝款式更新快，這是永嘉難以做到的。更重要的，還可以利用上海的無形資產，有助于產品的銷售。

　　浙江駐滬辦邱處長告訴《中國經濟周刊》：“浙江經濟發展快，溫州、臺州和寧波等地完成原始積累后，必然要對外擴張。經過跌打滾爬的鍛煉，浙江企業的整體素質得到提升，挺進浦東，尋找體制的改進，是水到渠成的事。很多企業家，如天正的高天樂，在浦東這一國際化的舞臺上，完成了現代企業家的打造。”

　　資源共享：上海品牌的無形資產

　　浦東給浙江人留下巨大的機會。而上海的本地企業為什么不能在浦東創造奇跡？“浙企”東進，引發多方思考。

　　葉永華說，“浙江等外省市企業大量涌來正在浦東創造財富，而上海本地的創造力萎縮。我們原有引以自豪的‘永久’自行車、‘金星’電視機、‘蜜蜂’縫紉機，還有‘414’毛巾，都毫無準備地遭遇淘汰。對于浦東開發，我們更不應失去機會了。”

　　章琦教授告訴《中國經濟周刊》：“上海本地企業，錯過了原始積累的黃金時期——上個世紀九十年代。大量外地企業來浦東圈地的時候，基礎設施較好，管理經驗積累較厚，技術水平相對高的浦西卻缺少應有的熱情。在‘烏龜和兔子賽跑’的故事里，扮演了兔子角色。長期受到貧窮壓抑的溫州等地的浙江人，抓住了時機，乘虛而入，在浦東爭奪戰中取得了領先地位。”

　　有專家則認為，上海是一個大品牌。浙江等企業登陸浦東，利用了上海的無形資產。溫州等地大規模來浦東圈地圈財富，勢必成為新上海人的大企業家。這些新移民代表上海的未來。這和上海本土的企業一道，為上海下一個15年的經濟發展奠定了良好的經濟生態，在全國也是絕無僅有的有利條件。

　　但是，浦東品牌的無形資產，也是全國人民共同打造的。

　　“當年政策創新時，中央給予政策傾斜，要求每個省必須在此建樓，現在的小陸家嘴地區，集中了一批帶有明顯地域標記的樓宇：安徽的裕安大廈、深圳的寶安大廈、山東的齊魯大廈，今日浦東是用金子堆起來的啊。”上海市一位老政協委員感慨說。

　　因此，改革起步晚了近10年的浦東，15年后，從中國改革開放棋局上的“后衛”躍到“前鋒”的位置，和當時國家的扶持及各地支持絕對分不開的，是“全國辦浦東”的成果。

　　當年鄧小平在上海曾說過一句鏗鏘有力的話：“上海開放晚了，要努力干啊！抓緊浦東開發，不要動搖，一直到建成。”

　　現在，鄧小平的這句話已經被刻在中華第一高樓金茂大廈對面在建的“世界第一高”環球金融大廈的圍墻上。