非公36條后打破國有壟斷第一規 對民資開放領空

　　本報記者 秦旭東 實習記者 秦 嬰

　　北京報道

　　7月29日，國家民航總局正式對外公布《國內投資民用航空業規定(試行)》(下稱《規定》)。

　　從8月15日開始，民航業將向民營資本全面放開，各種投資主體都可以投資除空中交通管制系統外的所有民用航空領域。

　　“這是以局長令正式發布的一個部門規章，是法律，而不是一般的政策性文件。”中國民航管理干部學院航空法研究中心主任劉偉民對本報記者說。

　　記者獲悉，這是今年2月《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》(即所謂“非公經濟36條”)頒布后，相關部門出臺的第一個貫徹實施該意見的法規。

　　三大航企必須國有控股

　　據民航總局政策法規司司長袁耀輝介紹，《規定》自2002年開始起草，先后易稿20多次，征求了國家發改委、國資委、財政部和國務院法制辦的意見，在國務院“非公經濟36條”出臺之后又進一步修改。

　　《規定》共六章三十七條，清晰界定了民航業的投資主體和投資范圍。除空中交通管制系統外的所有民用航空領域，包括公共航空運輸企業、通用航空企業、民用機場、服務保障及其他民用航空相關項目，均向各類投資主體開放。

　　不過，盡管《規定》給民營資本進入民航業拓展了空間，民航總局還是強調要“保證國有經濟占主導地位”，重要的公共航空運輸企業和民用運輸機場保持國有或國有控股。

　　《規定》的兩個附件確定，國航、東航和南航三大航空公司必須堅持國有或國有控股，省、自治區、直轄市政府所在地機場及深圳、廈門、大連、桂林、汕頭、青島、珠海、溫州、寧波等九個主要城市的機場也必須國有或國有控股。

　　為了保證公平競爭、防止壟斷，《規定》對業內航空公司、民用運輸機場及民航其他企業相互投資參股作出了一定限制。

　　機場、航油企業、航空信息服務企業及其關聯企業，不得投資運輸航空公司；但是可以投資全貨運航空公司，其投資比例不得超過25%，不得相對控股。

　　一家運輸航空公司及其關聯企業，投資各省、自治區、直轄市政府所在地機場及深圳、廈門、大連等16個重要城市和旅游城市的機場或其共用航站樓，投資比例不得超過25%，并且不得相對控股，但對年吞吐量60萬人次以下的機場投資比例不作限制。

　　《規定》還對政府行業監管詳細立規，通過行政許可等方式，加強監管。

　　航空公司和機場的停業或者關閉等涉及國家安全和重大公共利益的事項，須報民航總局批準；非國有資本投資機場，應當與機場所在地方政府簽訂合同，約定相關權利義務關系，并報民航總局；對民航企事業單位進行的各種方式的聯合、合作等，也要申報獲批。而對壟斷行為和不公平競爭行為，監管部門將進行調查，對違規行為作出行政處罰。

　　劉偉民說，從中可以發現，民航業的監管手段在進步，法律和經濟手段越來越取代單純的行政命令手段，得到重視。他同時指出，《規定》里面還有兩個很大的亮點值得關注。一個是對全貨運的業務開放程度很大，“目前國內貨運航空還比較落后，需要大力支持。”

　　第二個是對航油市場的開放。民航總局在關于《規定》的說明中指出，“航油市場進一步引入競爭，鼓勵國內投資主體投資航油企業。”劉偉民說，具體如何開放還有待細化，但這無疑是個好的信號。

　　民資要尋找自己的道路

　　以2002年上海均瑤集團入股東航武漢公司為起點，歷來為國有資本壟斷的民航業，近年來已經逐漸向國內民營資本解禁。

　　2004年1月，民航總局局長楊元元首次在公開場合提出鼓勵民營資本開辦航空公司，當年，民航總局先后批準了奧凱、鷹聯、春秋和華夏4家民營航空公司。目前國內已有14家民營航空公司正在申請籌備或已經起飛。

　　民營資本涌入航空業的浪潮高起之時，民航總局以高規格的《法規》的形式，為民航對內開放開啟大門。春秋航空公司發言人李偉民表示，“民航總局確實在打破行業壟斷上下了大功夫。《規定》的出臺給民航業的公平競爭創建了一個大平臺，不管是對于民營資本，還是國有資本，都有利。”

　　此前，鐵道部率先貫徹“非公經濟36條”，出臺了《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，開放四大領域，鼓勵非公有資本進入。鐵道部還拿出多個大項目清單，對外招商。然而，鐵道部的熱情面對的卻是民營資本在門外的猶豫徘徊，一場投資盛宴“叫好不叫座”。

　　而民航總局此次出臺的《法規》又比“鐵老大”領先了一步。

　　對此，劉偉民指出，民航領域之所以相對走得更進一步，得益于先民航體制改革的深入。

　　中國民航由1980年代的“分家”，到1990年代地方航空公司“諸侯并起”，到新世紀三大集團重組，各家航空公司日益成為相對獨立的經營主體。國有航空公司歸中央或地方國資委掌管，機場也基本劃歸地方，實現了“政企分開”，民航總局已經成為地位相對超然的監管機構，進一步的市場化改革也就順理成章了。

　　劉偉民同時指出，民營航空公司的發展還有很多障礙要打破。首飛的奧凱，已經把重點由客運轉向了貨運，而春秋的低成本航空也遭遇挫折。“《規定》是從宏觀上來加以調控，微觀上的問題還需要具體規則的解決。民營航空企業要在《規定》的框架內具體操作，找到適合自己發展的道路。”