慈善立法為慈善松綁

　　本報記者 王琦

　　8月1日，在中國人民大學勞動人事學院的一間辦公室內，衣著樸素的鄭功成教授在一張堆積著各種書籍和文件袋的書桌上的電腦前忙碌著，在采訪的間隙，他還要轉向電腦，利用記者翻閱資料的空閑時間，忙碌一會，因為幾十分鐘后，還有一個外事活動等著他。他與人握手時，熱情而有力，由此也可以了解，為何在記者冒昧地打去電話，希望就慈善立法做

一個專訪時，他最終擠出時間接受采訪。

　　慈善可以改善仇富心態

　　記者：您研究慈善事業12年，為了全國政協十屆十次常委會上的發言，在全國十多個省進行了為期兩年的調研工作，您為什么如此關注慈善事業？

　　鄭功成：從1993年就開始關注慈善事業，10多年了，1999年出版的《中華慈善事業》被譽為中國第一本慈善專著。

　　研究社會保障必須研究慈善事業，從制度上來說，它是社會保障制度很重要的一部分。慈善事業能夠募集社會資源，幫助有需要者，而且是建立在自覺自愿的基礎上。現在的社會評價一個人的形象，不單單只看這個人的財富，還要看他的財富除了依法納稅外，怎樣回報社會。一個人納一萬元的稅和一個人納一元錢的稅是不存在人品高尚、卑劣之分的，只是盡他的法律的義務，但是富豪為慈善事業捐獻資金，與他的社會責任感和品質是有關聯的。

　　富人應該多承擔一些社會責任，這樣在不同的社會階層起到了一個相互了解作用，情感的溝通作用，富人捐獻和投入慈善事業可以消除高、低收入人群的差距，在某種程度上可以消除對抗。

　　貧富差距是慈善事業的有利背景

　　記者：有媒體發表文章認為，我國越來越多的富人加入到了慈善家的隊伍中，認為近幾年，中國的公司企業群體中也逐漸形成了一種給予式的文化氛圍。但是，根據中國青少年發展基金會的一份調查顯示，目前我國注冊登記的國內企業超過1000萬家，有過捐贈記錄的不超過10萬家，即99%的企業從未參與過捐贈。您認為中國的慈善事業處于什么狀態？

　　鄭功成：我對中國的慈善事業前景十分樂觀，但是同時，我國慈善事業的現實是非常滯后的。

　　對中國的慈善事業前景樂觀是因為，從經濟上來看，中國有如此大的貧富差距，有一個龐大的、以億計的需要幫助的人群。而同時，中國大多數人的生活水準達到了小康之上，具備幫助的能力。共同貧窮不需要慈善事業，貧富差距是慈善事業形成的一個有利的社會背景。

　　從政治上政策上近些年有所改變，在十多年前中國可以說沒有慈善事業，從1999年制定《公益捐贈法》、2000年國務院頒布《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》，中國在政治上改進很多，完全是支持的態度。

　　但是前景樂觀并不等于現實樂觀，慈善事業的現實相對是滯后的。現實滯后的因素是多方面的，比如說法制滯后，沒有給慈善機構一個真正獨立的法人地位，沒有使它真正按照慈善事業的發展規律，真正依靠自己的公信力來發展慈善事業，所以現在法制建立是當務之急。法制滯后還包括稅收的優惠，我國《企業所得稅暫行條例》規定，“納稅人用于公益、救濟性的捐贈，在年度應納稅所得額3%以內的部分，準予扣除。”超過了3%的就要個人掏腰包，不利于鼓勵企業發動社會公眾參與公益事業。另外一個很重要的方面，慈善公益機構還需要財政支持。有一個企業家熱心慈善事業，資助了很多孤兒，但是他得不到財政支持，投資越來越大，最終面臨破產。按說這些孤兒如果民營企業不收養，就應該交到政府手中，由政府財政來撥付資金。從這方面說，財政的支持本來是可以引導慈善事業的，對政府本身也有利。第三個是我們的社會氛圍。現在很多人實際上社會責任感是缺失的。自利性較強，互利性較弱。為什么中國的企業參與捐贈的很少，中國的富豪參與捐贈的少，企業參與捐贈的少？有些企業甚至對自己的勞動者也很不客氣，拖欠工資，隨意延長勞動時間，在這樣的氛圍下不利于慈善事業的發展。而慈善公益機構本身發育不良，公信力不強，成為行政部門的附屬，這和法制不健全有關，和政府的支持不到位有關系。

　　慈善機構不應設業務主管單位

　　記者：您認為政府在慈善事業中應該扮演什么角色？

　　鄭功成：政府的角色就應該是一個支持者、扶持者、監督者，而不是領導者、管理者，應該是伙伴關系，是互利互助的關系。政府應該幫助慈善機構，慈善機構對政府是有好處的，不要把慈善機構看作是包袱，認為免稅了就損失了稅收，實際上是慈善機構在幫助政府解決社會問題。

　　記者：您曾經說過�煛爸袊�與慈善機構有關的法律制度建設雖然已經起步，現有的法律、法規、規章對慈善機構的登記與組織、管理與運行、慈善公益捐贈、慈善財稅政策等多個方面有所規范，但這種規范并不成熟，加上其他因素的制約，中國的慈善機構還尚未獲得有利的發展環境。”

　　這種不成熟表現在哪些方面？有利的發展環境您認為應該擁有哪些內容？

　　鄭功成：現在中國慈善機構面臨的法律上的問題主要有五點，其一、有關機構的法制規范層次低，這就不利于提高慈善機構的法律地位并使其合法權益得到法律維護。其二、要求慈善機構必須有業務主管單位，對慈善機構的獨立法人地位造成了損害，也影響了慈善機構的健康發展。在北京已經出現部分慈善機構因找不到主管單位而在社會團體登記機關不能登記，改而以企業的面孔在工商行政管理機關登記成企業，這樣的慈善機構在開展慈善活動的同時，還要作為企業向稅務機關承擔納稅義務。對慈善機構造成很大制約。其三、慈善機構運行經費缺乏法律規范。國內除中國紅十字會被允許按照國際慣例，從捐款資金中提取相應比例用于行政開支外，其他慈善機構都沒有這個權利。有些慈善機構可能將捐款用作投資，這屬于明顯違規行為，并且風險巨大。其四、捐贈的稅收優惠政策尚未法制化。目前規定的納稅人用于公益、救濟性的捐款，在年度應納稅額的3%以內的部分，準予扣除。我國現行法制對捐贈的稅收優惠在國家稅法中體現得遠遠不夠。其五、政府與慈善機構的關系還需要進一步地規范。政府與慈善機構通常被看成是上下級的關系，這不符合現代慈善事業發展的要求，也與慈善機構作為一個獨立法人團體的法律地位不相吻合。

　　記者：有人認為�煛豆�益捐贈法》出臺以后，很多慈善問題在法律方面是明確的。而且，合同法中、民法通則里都有對慈善的界定。認為單純強調我國慈善事業不發達歸結于法律不完善似乎不是特別恰當；有人也提出，慈善立法不能根本解決中國的慈善中捐贈少、富人捐贈冷淡、以慈善名義斂財等現象，您認為現行的有關慈善事業的法律法規是否能滿足社會需要？

　　鄭功成：我不贊成這個觀點。《公益捐贈法》根本沒有解決慈善機構的法律地位的問題。《公益捐贈法》對公益機構確定了稅收優惠，但是怎么優惠，沒有解決。我想這個法律已經頒布6年了，慈善機構的地位、性質，以及政府和慈善機構的關系沒有解決；稅收方面所謂的優惠措施也沒有可操作性，這個法律沒有都解決，也足見立法的迫切性。要發展慈善事業首先慈善機構要發展起來，慈善事業才能發展起來。慈善機構不能是政府的附屬物，又得不到政府的支持，慈善機構與政府的關系如何來確定，當然是由法律規范。慈善立法也可以用法律責任來制約企業利用慈善事業洗錢，偷稅漏稅等問題。

　　至于慈善立法能不能解決慈善中捐贈少、富人捐贈冷淡等現象，不能簡單理解，有一個法律，就能解決全部的問題。但是法律要給慈善機構一個應有的地位，要給慈善事業一個明確的定性，才有可能帶動慈善事業，立法是一個基石。完善慈善事業的法制，是慈善事業的基本條件。

　　立法有望帶來慈善事業春天

　　記者：7月21日，廈門某媒體報道稱，廈門市民政局局長透露，在市人大代表的提議下，廈門市今年將著手慈善立法，以填補制約慈善事業發展的“法律真空”，解決當前社會捐贈不夠規范等問題，進一步調動社會各界參與公益事業的積極性。您也曾說過“全國來看地方立法機關對慈善機構的法規建設還沒有重視起來。”您覺得地方立法是否是解決問題的方法？

　　鄭功成：我們國家是個統一的國家，在全國性的立法沒有出來之前，地方性的立法還是有一定的促進作用。但是真正要營造有利于全國慈善事業發展的環境，還是要全國性的立法。

　　全國性立法不是短期能一蹴而就的，地區開始相應的立法措施，我覺得對當地的慈善事業還是有幫助的。但是慈善事業的問題，不是地方立法能完全解決。比如，我是北京的企業，要在廈門捐助，應該享受什么待遇？如果是廈門的企業想跨出廈門做慈善事業，應該如何規范？

　　我國是一個集權的國家，一貫主張推動全國性的立法，在這個過程中，在全國性立法還不能解決問題的情況下，地方制定相應的措施，應該對慈善事業是有幫助的。

　　我想今年是慈善事業發展的一個關鍵的年份，慈善事業可能會迎來自己的春天。

　　在今年的全國“兩會”上，溫家寶總理在《政府工作報告》中明確提出“支持慈善事業的發展”。首次在國家的中央級政府的報告中，把慈善事業寫入政府報告，表明政府對慈善事業的重視，慈善事業是政府應該做的事情；今年還要以政府的名義召開全國慈善工作會議，也是我國政府成立以來的首次；圍繞這次會議，地方政府也開始行動起來。所以說，今年我們的主管部門有可能將慈善立法提上工作日程，但是否專門立法，什么時間立法則是另一概念。我還要繼續呼吁，提出我的提案來推動慈善立法工作，希望能有一個大的發展。