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現行《審計法》自1995年施行以來，國家審計工作的環境發生了顯著變化，已落后于現實發展的國家審計法律體制亟待“迎頭趕上”
文/黃 韜
國家審計署審計長李金華從1999年到2005年向全國人大常委會共作了四次審計報告，
每一次審計報告都可用“問題嚴重、觸目驚心”來概括，因而民眾和媒體對他的審計報告都用“審計風暴”來形容。
2005年6月，李金華審計長向全國人大常委會第16次會議作的《關于2004年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》又披露了審計署通過對38個中央部門預算執行情況的審計，盡管總體情況好于2004年，但審查出的各類違規資金還是高達了90.6億元，占審計資金總額的6%，而國家發改委更是由于投資管理方面的問題被五次“點名”。
“超級單位”的定位問題
作為國務院的一個組成部門，中華人民共和國審計署是1983年9月15日正式成立的。和其它國務院部委不同的是，審計署的法律地位是由《中華人民共和國憲法》直接確認的，即現行憲法的第91條：國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督。審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。
然而，這樣的“出生”卻并未讓審計署在歷史上獲得多高的政治地位。相反，在國務院各部委的排名中，審計長總是位列各部部長和各委員會主任之后，甚至有很多人沒有意識到我國還有著這么一個“部級單位”。
這種狀況的改變當然要歸功于“審計風暴”。而如果我們仔細想一下，就會發現審計署能在多大程度上發揮其應有的作用是一件很不確定的事。首先這取決于是否有一位不惜得罪眾人而嚴格執法的審計長。顯然，在公眾的視野中，李金華就屬于這種類型的官員，就連他自己也說“得罪了所有人，就誰也不得罪了”。其次，我國的審計署因為作為一個行政部門的身份出現的，根據憲法和法律，其職權的行使必須以接受國務院的領導為前提。最近幾年來，審計署的工作之所以能夠順利開展，這和國務院領導的大力支持是很有關系的。在現有的體制下，只有“后臺”硬了，審計長說話的分份量才能體現出來。
仔細想來，當我們每年都為“審計風暴”擊節叫好的時候，我們其實是把期望寄托在個別人的“道德情操”之上，而不是建立在對制度運行的理性期待之中。如果沒有一個即將退休而又不怕得罪人的審計長，如果沒有了高層領導的堅定支持，我們很難想象國家審計能發揮像現在這般的作用。
對于一個法治國家而言，時刻警惕公權力的濫用才是完善制度建設的出發點，很多時候“好人政府”的期盼并不能為民眾帶來持久而又可靠的保障。國家審計制度也不外如是。道理其實也很簡單，既然國家審計機關的功能是監督財政資金的使用，那么要讓其不受干擾地行使職權，就必須讓它獲得一個獨立于財政資金使用者(主要是行政部門)的法律身份，否則沒有人能夠保證在未來的某一天國家審計機關淪為更高行政當局的附庸。
發達國家的經驗應該值得我們借鑒。以美國為例，成立于1921年的美國總審計署是國會進行調查和決策的左膀右臂，其職責是幫助改進聯邦政府的工作，讓政府擔負起憲法賦予的責任，有“國會看門狗”之稱。總審計署審查、監督公共資金的使用、評估聯邦政府項目和運作，并提出分析和政策建議，輔助國會實現有效的監督、制定得力的政策。除此而外，總審計署還可以對違法和不適當的指控進行調查。總之，該機構的責任就是改進政府的工作，提高政府的工作效率。該機構主要向國會負責，是一個獨立、超乎黨派的專業性機構，強調立場的公正、平衡和準確。該機構的負責人稱作為總審計員，任期15年。如此之長的任期在政府系統內是相當罕見，而制度設計的初衷就是為了保持總審計署的完全獨立性以及領導的連續性。
國家審計法律制度明顯滯后
現行《審計法》自1995年1月1日施行以來，國家審計工作的環境發生了顯著變化，財政資金的使用狀況日趨復雜，行政體制改革的進一步推進，政府透明度的日益提高，尤其是公民對于國家機關的監督意識逐漸增強。由此就導致了《審計法》的相關規定已經不能完全適應國家審計工作發展的需要，修改《審計法》的呼聲一直很高。2005年2月十屆全國人大常委會第14次會議提出2005年全國人大常委會將把審議修改《審計法》列入工作議程。
國家審計作為憲法規定的一項專門的監督制度，是對國家權力進行制約和監督的重要手段。既然審計機關要做“國有財產的看門狗”，那其審計的職責范圍就不能局限于國家行政機關和國有企事業單位，而應該擴大到所有使用國家財政撥款單位。其實，在2004年，審計署就曾經審計了全國政協辦公廳的預算執行情況，這就是一個具有積極意義的開端。此外，在一定條件下，審計機關還應關注涉及社會公眾利益的捐贈資金。例如，2003年審計署組織全國審計機關審計防治非典專項資金和社會捐贈款物，不僅對作為非政府部門的醫院受政府委托管理的專項資金和社會捐贈款物進行審計，對醫院直接接收的社會捐贈款物也進行了延伸審計。
提起國家審計，很多人自然地會把它等同于合法性審計，即審核財政資金的收支是否遵守了法律法規。這種認識其實是有片面性的。從世界各國國家審計的發展趨勢看，效益審計的重要地位日益突出。所謂效益審計是指對國家財政資金和國有資產的經濟性、效率性和效果性進行評價和監督，它已經成為了發達國家審計工作的主要內容和方式。例如，美國審計總署每年績效審計占全部審計工作的90%，而財政收支審計僅占10%。作為現代政府審計的主流，效益審計也是我國政府審計的發展目標。審計署公布的《2003至2007年審計工作發展規劃》提出“爭取到2007年投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。”但是，目前我國還沒有關于效益審計方面的法律規定，因而在修訂《審計法》的過程中加大對效益審計的關注將是理所當然的事。
目前在國家審計機關進行審計中，現行《審計法》及其配套規定有時候還缺乏對其職權行使的足夠支持。例如，《審計法》明確規定了審計通知書必須在三日前送達的要求，目的是給被審計單位留有準備必要工作條件的時間，利于審計工作的順利開展。但有些項目如果要求一律三日前送達審計通知書，反而會不利于審計工作的開展，延誤了審計最佳時機，給一些不法分子以造假、轉移資產的機會，因此建議在修改《審計法》時在此方面留出必要的自由裁量空間。
審計執法的困境
此外，《審計法》還應完善相應的執法措施，應當規定“國家審計機關有權要求被審計單位按照規定的期限和要求提供預算或者財務收支計劃、預算執行情況、決算、財務會計報告，在金融機構設立賬戶的情況，社會中介機構出具的審計報告，以及與財政收支、財務收支有關的電子數據和必要的計算機技術文檔等資料，被審計單位不得拒絕、拖延、謊報。”同時還要授權給國家審計機關一定的行政強制權，可以規定審計機關有權采取查封資料和資產；有權查詢被審計單位在金融機構開設的賬戶和被審計單位以個人名義在金融機構存儲的公款，并取得有關證明材料；必要時，可以申請司法機關凍結被審計單位在金融機構設立的有關賬戶。
現行《審計法》中“法律責任”部分的規定還較為薄弱，一方面表現為對于不配和甚至干擾國家審計工作的單位以及個人缺乏必要的制裁措施，另一方面則表現為界定國家審計人員的法律責任的條款較為簡單，而且缺少可操作性。隨著審計報告公示力度的加大、審計執法環境的復雜化和審計業務的綜合性趨勢，完善法律責任的制度建設也勢必應當成為修改《審計法》工作中不可缺少的一個環節。
正如孟德斯鳩所言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”審計機關作為法定的監督機關，在對其它各部門使用財政資金情況進行監督的同時，其自身的公權力行使也必須接受監督。而當前的國家審計體制改革推進過程中最得人心的一點就是審計署向人大常委會作審計報告，同時向社會公眾公開報告的內容，由此才有了所謂的“審計風暴”。根據2003年7月1日審計署發布的《2003至2007年審計工作發展規劃》，其中明確規定了：審計系統要大力推行審計結果公告制度；到2007年，除涉及國家秘密、商業秘密及其他不宜對外披露的內容外，做到所有審計和專項審計調查項目的結果，全部向社會公告。“陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察”。審計署主動公開審計報告的內容一方面使得自身行使法定職權的情況可以得到社會公眾的監督；另一方面，也讓那些“問題部門”遭到曝光。
不過，這種報告和信息公開制度尚未取得法律的確認，也就是說審計結果的公開目前還不是審計署的一項強制性義務。盡管現行《審計法》第三十六條規定了“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果。”但法律條文使用的“可以”一詞就大大削弱了這一條款的實際效力。
此外，審計結果的內容在多大范圍內公開，公開信息的頻率，什么情況下可以不公開以及地方審計機關是否承擔公開信息的義務等等問題都缺乏一個明確的“說法”。總之，已落后于現實發展的國家審計法律體制亟待“迎頭趕上”了。
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