反洗錢必須往前走

　　《反洗錢法》草案將于年內提交全國人大常委會審議

　　將貪污、賄賂、腐敗犯罪和其他嚴重犯罪規定為洗錢罪的上游犯罪是無法阻擋的趨勢

　　證券、保險業反洗錢規章即將出臺，下半年起證券、保險業將有義務報告可疑信息

　　——專訪央行反洗錢局局長凌濤

　　□ 本刊記者 吳小亮 凌華薇 林靖/文

　　6月30日，北京持續數天的高溫幾至頂點。中國人民銀行反洗錢局局長凌濤在他的辦公室接受了《財經》的專訪。

　　早在去年盛夏，反洗錢就已經成為當年最熱門的話題。8月27日，在反洗錢工作部際聯席第一次工作會議上，央行行長周小川作了題為《中國反洗錢的現狀與未來》的主題發言，宣示中國反洗錢協調機制和金融業反洗錢協調機制已初步建立并開始運轉。當時《財經》即希望就此采訪新上任的凌濤，他以“工作剛剛開展，需要做了才知道要說什么”為由謝絕。

　　時隔一年，在2004年度《中國反洗錢報告》發布前夕，凌濤履約。

　　凌濤今年51歲，經濟學博士，2000年前在中國人民銀行研究局工作達12年之久，歷任宏觀經濟研究處副處長、處長及研究局副局長，1993年被評為享受政府特殊津貼專家。2000年，他轉任中國人民銀行寧波市中心支行行長，隨即于2001年調任中國人民銀行上海分行副行長，直至2004年間返回總行，出任新設立的反洗錢局局長。

　　“將貪污、賄賂、腐敗犯罪和其他嚴重犯罪規定為洗錢罪的上游犯罪，其實是無法阻擋的趨勢”

　　《財經》：中國的反洗錢法律法規建設是近兩年才大規模啟動的，現在到了哪一步？

　　凌濤：中國反洗錢法律法規包含三個層次。第一個層次是全國人民代表大會通過的法律，如《刑法》以及正在制定中的《反洗錢法》；第二個層次是國務院發布的行政法規如《個人存款賬戶實名制規定》；第三個層次是由國務院指定的反洗錢主管部門即中國人民銀行頒布的部門規章，包括2003年初頒布、當年3月1日起實施的《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》和《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》。

　　這三個規章明確了對銀行類金融機構的反洗錢監管要求，確立了中國反洗錢報告和信息監測制度的基本框架。

　　《反洗錢法》立法起草工作始于2003年3月。負責起草工作的全國人大常委會預算工作委員會召開了最高法院、最高檢察院、公安部、財政部和人民銀行等18個部門參加的起草工作會議，以后又多次召開討論會包括國際研討會，并且到各部委征求意見。工作非常緊張，工作人員節假日都不休息。按計劃，《反洗錢法》草案將于今年提交全國人大常委會審議。我們是希望這個法的出臺越快越好。

　　加強反洗錢，意味著各個層次的法律法規都要不斷增加，原有的法律也需要修改，這是一個持續的過程。

　　《財經》：按照法律，是否洗錢就是犯罪？

　　凌濤：洗錢犯罪與洗錢行為是存在區別的。現行《刑法》第一百九十一條規定，洗錢犯罪的上游犯罪為毒品犯罪、黑社會性質的組織犯罪、恐怖活動犯罪和走私犯罪。也就是說，目前只有與這四類犯罪有關的洗錢行為，才被認定為犯罪行為。應該說，這一定義范圍相當狹窄。

　　《財經》：近年來國內發生諸多貪官外逃案件，大多事涉洗錢，人們特別關心《反洗錢法》能不能將貪污受賄犯罪納入洗錢罪的上游犯罪。

　　凌濤：洗錢罪是一種下游犯罪。必然是有其他上游犯罪在前，如走私、販毒、恐怖或其他，而后才會有洗錢罪。我可以講的是，上游犯罪規定過窄，確實是央行在反洗錢工作中感覺到的一個明顯問題。

　　目前央行發布的《金融機構反洗錢規定》，對洗錢行為的上游犯罪規定得相當廣泛，即毒品、黑社會、恐怖活動、走私犯罪和“其他犯罪”。但這只是部門規章，它界定的只是一種行政違法意義的洗錢行為，還不能作為洗錢罪的司法認定依據。

　　這次《反洗錢法》制定的一個核心內容就是要擴大洗錢罪的上游犯罪。就我所了解的情況，我們很可能采取列舉的方式將貪污、賄賂等嚴重的犯罪均納入洗錢罪的上游犯罪。這點非常重要。

　　《財經》：我們理解，反洗錢的國際協作程度非常高。如果貪污腐敗行為作為反洗錢上游被法律明確，是否有助于事前監管和事后追究這類行為？比如楊秀珠、許超凡這樣的案件？

　　凌濤：的確如此。反洗錢有一個重要功能，即可以監測資金交易，預防犯罪防止腐敗。近年發生的一些重大惡性案件，如許超凡案、高山案、楊秀珠案，都事涉洗錢。但由于中國現有《刑法》對反洗錢上游規定較窄，無法對他們以洗錢罪追究。中國在國際上對他們進行通緝時，也難以獲得洗錢犯罪上的比較廣泛的國際協作。這是很令人遺憾的。

　　中國1997年的新《刑法》規定，黑社會組織、走私、販毒三種犯罪，是洗錢的上游罪。在國際上，洗錢成為一種犯罪始于1998年的聯合國維也納公約。中國加入維也納公約之后，2001年，又將恐怖活動規定為洗錢的上游犯罪。但是加起來也才四種，仍然較窄。

　　各國對洗錢犯罪的定義也不同。有的國家規定，凡是清洗觸犯一年以上有期徒刑犯罪收益資金的，就構成洗錢罪；有的國家如美國羅列了100多種洗錢罪的形式；在有的國家，不論上游犯罪是什么，只要是隱匿或掩蓋犯罪所得財物的性質、來源、地點或流向的，都是洗錢犯罪，普遍是比較寬的。

　　《財經》：中國已經加入的和正在申請加入的國際公約及國際組織對洗錢犯罪有什么規定？是否現在較寬規定是普遍趨勢？

　　凌濤：我舉兩個例子。《聯合國反腐敗公約》于2003年10月31日通過，我國也已經簽署了這個公約。它對洗錢犯罪的規定是非常寬泛的，諸如轉換或者轉移犯罪所得，處置轉移犯罪所得的所有權，以及獲取、占有、使用犯罪所得，均屬洗錢犯罪。它代表了國際上洗錢犯罪范圍擴大的趨勢。

　　此外，全球最有影響的專業反洗錢國際組織是1989年成立于西方七國首腦會議的“金融行動特別工作組(FATF)”，目前成員包括31個國家和地區。工作組于2003年新修訂的《四十項建議》和2001年公布的《九項特別建議》，是事實上的反洗錢國際標準。

　　“40+9”建議，明確要求成員對洗錢罪的定義應“涵蓋最大范圍指定罪行”。成員可規定洗錢罪的上游犯罪為所有犯罪，或者規定為一定量刑起點以上的所有犯罪(比說可判處一年有期徒刑以上的罪行均可為洗錢罪上游犯罪)，也可以采用列舉法。但不論采用哪一種方法，均應包括20類“指定罪行”。

　　這20類“指定罪行”包括：參與有組織的犯罪集團和詐騙行為，恐怖主義，販賣人口和組織偷渡，性剝削，非法販運麻醉藥品和精神藥物，非法軍火交易，非法交易贓物和其他貨物，貪污受賄，詐騙，假冒和盜版產品，環境犯罪，謀殺和重傷，綁架、非法拘禁和劫持人質，搶劫或盜竊，走私，敲詐，偽造，盜版，內幕交易和市場操縱。這已經基本上包括了所有重要犯罪行為。

　　《財經》：去年2月，周小川行長曾經正式致函，提出中國加入國際上的“金融行動特別工作組”的申請。現在進展如何？一旦加入以后，就必須執行“40+9”項建議了吧？

　　凌濤：2004年10月，周小川行長代表中國政府向該組織提交了政治承諾函，承諾執行其“40+9”項建議。2005年1月底，中國成為金融行動特別工作組觀察員，我率領中國代表團于2月初第一次以觀察員身份參加了其第16次全會。

　　申請加入金融行動特別工作組，審核的標準就是“40＋9”項建議。這一反洗錢標準相當高，對于我們來說壓力不小。金融行動特別工作組今年下半年會派前期小組到中國來做進一步考察。如果中國成為金融行動特別工作組的正式成員，勢必根據“40＋9”項建議的要求，調整洗錢罪上游犯罪的范圍。

　　事實上，從近幾年的司法實踐看，貪污、賄賂、腐敗犯罪有不斷上升的勢頭，其中一個重要原因是對這類犯罪所得的洗錢活動打擊不力。隨著我國市場經濟逐步與全球經濟體系融合，走私、販毒、偷稅逃稅、貪污受賄、金融詐騙等活動也大量產生，洗錢活動在海內外日益猖獗。尤其是公職人員的貪污腐敗犯罪與洗錢活動越來越緊密地聯系在一起，已經構成一條完整的上下游犯罪鏈，并通過洗錢貪官們，將貪污受賄的黑錢轉移到國外披上了合法外衣。因此，考慮將貪污、賄賂、腐敗犯罪和其他嚴重犯罪規定為洗錢罪的上游犯罪，其實是無法阻擋的趨勢。

　　《財經》：與“40＋9”標準相比，中國現行反洗錢制度有哪些不足？

　　凌濤：按金融行動特別工作組的最新標準，其成員在加入前必須通過反洗錢法。這是2003年新提高的標準。所以，我比任何人都盼望《反洗錢法》能早日通過。

　　《四十項建議》里最核心的是第一、第五、第十和第十三條。第一條是我們上面提到過的要求各國法律須擴大上游犯罪；第五條要求金融機構對客戶作盡職調查，“認識你的客戶”；第十條規定金融機構要完善地保存交易資料，目前國內的要求并不低于工作組的要求，但執行情況并不好。法人開戶資料不全的很多，個人交易記錄保存得不夠完整；第十三條是要求報告可疑交易，國內的銀行機構已經從去年開始報告可疑交易，但數量偏少。

　　從這些核心條款上看，中國還存在著差距。

　　“年內將可能出臺證券、保險業反洗錢規章……下半年起證券、保險業將有義務報告可疑信息”

　　《財經》：我們注意到，目前央行發布的《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》和《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》等主要的反洗錢規章，都是針對銀行類金融機構的反洗錢監管要求，但證券及保險業也可能成為洗錢行為的通道。作為反洗錢主管機構，央行考慮如何建立這些領域的反洗錢機制？

　　凌濤：不法分子可以通過證券公司內部不同賬戶或不同證券公司之間的交易轉移非法所得，也可以通過購買保險產品清洗贓款。如果證券、保險行業沒有規范的客戶調查制度和交易報告制度，沒有嚴格的監管要求，就可能成為犯罪分子洗錢的通道。

　　在這兩個行業，我們已經發現了洗錢案例。比如在證券業，一些機構利用投資賬戶在期貨業一些機構通過對沖交易等從事洗錢活動；在保險業，一些機構可利用“長險短做”等手法從事洗錢活動。

　　央行正在著手制定證券(期貨)業和保險業的反洗錢規章。我們在去年與證監會和保監會聯手，對兩個行業反洗錢工作做了調研，在年底與證監會、保監會和外匯管理局成立了工作小組，已經啟動了對證券和保險業反洗錢規章的制定。草稿已經完成，現在正在準備征求證監會、保監會的意見，應該年內能夠出臺。

　　今年下半年開始，證券及保險公司將有義務報告可疑交易；以后非金融行業如房地產、彩票、珠寶貴金屬經營交易，以及會計師、律師事務所等也將有義務報告可疑交易。

　　另外，上述現行的三個規章也需要與正在制定中的《反洗錢法》保持一致。我們自去年底就開始了對這三個規章的修訂。主要的工作是將本外幣的標準統一起來，同時完善一些條款，修訂即將完成。

　　《財經》：央行去年對銀行體系反洗錢做過一次大檢查，發現了什么情況？

　　凌濤：《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》和《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》等主要的反洗錢規章于2003年3月1日生效。在生效一年之后，中國人民銀行于2004年間對國有商業銀行、股份制商業銀行和城市商業銀行組織了一次全面的反洗錢大檢查，檢查的重點是反洗錢內控制度、客戶盡責調查、賬戶資料和交易記錄保存、本外幣可疑報告。

　　這次檢查為時四個月，分三個階段進行。商業銀行自查階段，各商業銀行組織了33705個自查小組，自查機構數量達到87785個；央行抽查則是對182家商業銀行主報告行動用了752個檢查組、3906人次；最后是去年10月中旬由反洗錢局派出30余人，對中國工商銀行和浦東發展銀行總行做了現場檢查。有一點要指出，自從銀監會于2003年成立以后，央行對商業銀行做現場檢查的權力基本上都轉到了銀監會，只有反洗錢的現場檢查權還留在央行。

　　此次檢查后，共有18個省級人民銀行分支行對80家商業銀行的主報告行作了處罰，其中49家商業銀行被罰款，總額為173.1萬元；31家商業銀行被警告。

　　另外，截至2004年底，央行及國家外匯管理局配合公安部門破獲洗錢案件50起，涉案金額人民幣5.7億元及美元4.47億元。

　　“我最怕制度建起來了卻是虛的。之所以要特別強調基本監控制度須到位，是因為洗錢行為本身沒有受害人”

　　《財經》：目前建立起來的反洗錢工作機制是什么？

　　凌濤：反洗錢工作最大的特點就是必須多部門配合。中國人民銀行雖然是國務院指定的反洗錢主管部門，但是在任何一個國家，反洗錢都需要各個政府部門共同參與，主管部門只是一個牽頭人的角色。

　　目前中國反洗錢的工作機制已經初步建立，主要包括兩個部分，即反洗錢工作部際聯席會議與金融監管部門反洗錢領導小組。

　　反洗錢工作部際聯席會議的工作機制于2002年由公安部負責，公安部長為召集人，2003年反洗錢的主管單位劃為央行后，自2004年5月改由央行行長擔任召集人。2004年6月后，在央行的建議下，部際聯席會議成員擴大到23個部門。2004年8月舉行的反洗錢工作部際會議第一次工作會議決定，在央行反洗錢局設立部際聯席會議的專門辦公室，我是反洗錢局局長，也是辦公室主任。23個成員單位各指定一名聯絡員為辦公室成員。

　　反洗錢最重要的領域自然是金融。金融監管部門反洗錢領導小組成立于2004年4月19日，由央行牽頭，銀監會、證監會、保監會和外匯管理局均參加。各單位的反洗錢部門則組成金融監管工作小組。這兩個機構的成立，意味著中國金融監管部門反洗錢協調機制的正式建立。這個機制為央行和金融監管部門之間反洗錢工作的協調提供了制度基礎。許多重要的部署，如聯合國和有關國家提供的涉嫌恐怖活動的組織與個人名單，就是由這個機制轉發的。

　　這套反洗錢的機制不只存在于中央一級，從去年起我們陸續在各個省也建立了協調機制，負責協調各省政府部門和省級金融監管機關。

　　《財經》：多個部門配合的反洗錢機制中，央行主要承擔什么責任？如何分工？

　　凌濤：除了對整個金融行業的反洗錢工作履行監管之責，央行須履行反洗錢的資金監測職責。央行為此于2004年4月專設中國反洗錢監測分析中心。該中心負責接收分析大額和可疑資金交易信息，并將可疑交易報告移交反洗錢局，經反洗錢局調查后決定是否移交司法部門。

　　簡單地說，單位之間單筆100萬元以上以及個人之間單筆20萬元以上的資金交易為大額交易，有關信息由商業銀行直接報送反洗錢監測分析中心；可疑交易按現行的辦法可分為15類(人民幣交易)或者60種(外匯交易)，這類信息由商業銀行報至央行對應的各分支機構，由該機構匯集后再上報反洗錢監測分析中心。

　　上述這些信息各商業銀行一旦發現則必須報告，在此監測的基礎上，反洗錢局篩選出可疑的案件移送司法部門。

　　2004年8月16日，中國反洗錢監測分析中心正式開始接收、分析大額和可疑交易報告。截至2004年底，共接收大額本外幣交易數據321.7萬筆，可疑交易報告1.074萬份；經反洗錢監測分析中心分析篩選后初步判定為可疑并移交給反洗錢局的交易報告為150份。其中人民幣可疑交易報告131份，涉及金額5.65億元，涉及交易9486筆，賬戶205個；外匯可疑交易報告19份，涉及金額2.03億美元，交易數為1128筆，賬戶為207個。

　　因反洗錢監測分析中心與商業銀行的電子報送渠道去年下半年才開通，2004年全年各商業銀行報告的大額和可疑交易總數字要更高一些，達到463.91萬筆。

　　應該說，目前反洗錢信息收集與分析工作還有很大的改進空間。一是大額交易報告多，可疑交易報告少；二是非現場核查分析多，現場核查分析少；三是對資金交易的記錄核查多，對客戶背景的深入了解少；四是對有關報表解讀處理程序簡單，還不能對大量數據進行有效的分析判斷。

　　《財經》：這些制度建立起來后，你最擔心的是什么？

　　凌濤：我最怕是，制度建起來了卻是虛的。

　　之所以要特別強調基本監控制度須到位，是因為洗錢行為本身無受害人。制度說起來不復雜，第一，商業銀行必須做好客戶的盡責調查，即通常所說“認識你的客戶(know your customer)”；第二，大額和可疑資金交易要上報；第三，妥善保存客戶資料和交易記錄。舉個例子，哪怕儲戶銷戶了，開戶記錄也要保存五年。但我們在現場檢查發現的都是這類問題，如交易記錄保存得不好，客戶身份識別得不好，盡職調查做得不夠，等等。

　　存款實名制是“認識你的客戶”最起碼的要求。中國是從2000年開始實行存款實名制的，但我們在檢查中發現，可以說沒有得到真正落實。現金交易報告制度還不能說得到切實執行。如果你拿著幾十萬幾百萬要存入銀行，哪怕你是20多歲的年輕人但拿著明顯是老人的身份證，也沒關系。商業銀行人人都有吸存任務，根本無法拒絕。我們2004年度罰款的大多數案例都屬此類。罰款額最高的是某銀行的某縣級支行，客戶存入200多萬元現金但沒有身份證，該支行未作報告，后來證明這是贓款。我們最終罰了50萬元。

　　罰款本身不是目的，我們的目的是對銀行發出風險提示。但顯然不是所有的商業銀行都理解這一點。許多從業人員一則認為這是普遍現象，二則認為突如其來建立這些制度會增加許多成本，覺得不合算。但這個問題沒有商量。銀行必須對社會、公眾負責，所以必須控制風險。去年我們處罰的銀行機構有百余家，今年檢查的覆蓋率則已經達到30%。

　　銀行業要轉變觀念，要把反洗錢作為自己加強內控、提高管理水平、降低風險、承擔社會責任的內在要求。國際上11家國際知名的大銀行自發發布了《沃爾夫斯堡集團私人銀行全球反洗錢指導原則》，這是個很好的啟示。

　　“至于金融機構參與洗錢犯罪如何處理……我想介紹一下美國的經驗。美國是全球反洗錢的先鋒，監管者比較常用的是對卷入洗錢案的金融機構處以高額罰金”

　　《財經》：如果金融機構涉入洗錢案，將來會不會成為刑事追訴的對象？

　　凌濤：我想講的是，金融機構們目前存在一些反洗錢規章的合規性問題，本身沒有什么大不了的。反洗錢對中國的銀行體系是個全新的挑戰，不是一下子就可以改過去的，要一步步來。

　　但是作為銀行，首先必須了解其客戶。如果其客戶通常一年的交易金額是幾百萬元而突然賬上出現幾億元，這就是可疑交易。由于洗錢行為沒有受害人，不能指望有人報案，所以金融機構必須有報告責任。

　　中國的《反洗錢法》還在制定過程中。我可以告訴你的是國際反洗錢法律的慣例，即銀行報告則可免責。為了實現這一點，我相信未來的《反洗錢法》應該規定相應免責條款，即銀行報告雖有義務為客戶資料保密，但是反洗錢報告的情況除外，且報告即可免除一切刑事、民事責任。

　　至于金融機構參與洗錢犯罪如何處理，《刑法》規定刑事責任追訴的對象既包括自然人也包括法人，更具體的我不便多說。我想介紹一下美國的經驗。

　　美國是全球反洗錢的先鋒，監管者比較常用的是對卷入洗錢案的金融機構處以高額罰金。近年瑞銀華寶(UBS)違反反洗錢規定被美聯儲處以1億美元罰金，是一個很好的例子。起訴會花費大量的時間、人力、物力取證，所以用高額處罰代替刑罰成本調查取證，同樣能起到震懾作用。這值得中國參考。

　　《財經》：相當多的銀行已經上市，而四大國有商業銀行正在股改上市進程當中，你們有沒有顧慮？就是說如果對他們反洗錢制度不合規處罰可能對這一進程產生影響？

　　凌濤：上市銀行的確越來越多。不管上市與不上市，銀行都被納入了反洗錢體系。我們會掌握尺度，但中國反洗錢任重道遠，必須要往前走。

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