深圳特許經營條例爭論：公用事業走向企業壟斷

　　-政府特許經營授權，企業獨家壟斷，漲價形勢嚴峻

　　-一種看法：深圳的公用事業改革實踐反而抑制了競爭

　　中國的公用事業———被眾口一詞定義為中國市場化改革“最后堡壘”的領域。在對公用事業領域投融資體制改革進行大量探索后，《深圳市公用事業特許經營條例(草案)》目

前進入立法程序的關鍵階段。下月，《條例(草案)》將提交市四屆人大常委會首次會議進行二審。

　　今年2月，這部《條例(草案)》在深圳市首次提交人大審議。征求意見的過程中，引來社會各界的爭論以至抨擊。人們質疑，這樣的特許經營會不會把政府的行政壟斷變成企業的經濟壟斷？市民的公共利益能否得到保障？

　　深圳的公用事業改革走在全國前面，水、電、燃氣等五家公用事業企業都已完成改制，并從政府得到了特許經營授權。深圳這部條例出臺，將是繼新疆之后全國第二部特許經營條例。

　　背景

　　深圳創新：“特許經營”上升地方法規

　　兩大集團最長獲50年“特權”

　　深圳的公用事業改革序幕是從2002年下半年開始的。水務、燃氣、公交、電力等市政公用事業中，進行國際招標，引入戰略投資者。2004年年底，五家試點公用事業國企中通過“招募”形式引入戰略投資者的工作基本結束，其中，法國威利雅等公司獲得水務集團45%股權，劉永好的新希望集團和香港中華煤氣合計取得燃氣集團40%股權。此外，深圳市能源集團、公交集團等三家企業也引入了各自的戰略投資者。據披露，五家企業涉及的股權轉讓和增資擴股資金共計70億元。

　　在此次國際招標招募中，燃氣集團取得了在深圳市范圍內經營管道氣30年的特許經營權，水務集團也獲得50年的特許經營權。

　　在改革實踐的同時，深圳一直在進行制定規則的努力。2003年，深圳在無國內先例參考，世界各國也都在摸索之中的情況下，發布實施了第124號政府令《深圳市公用事業特許經營辦法》。公用事業企業的國際招標招募改革及特許經營授權，正是根據該《辦法》進行的。2004年，深圳試圖將這一政府規章上升為地方法規，作為特許經營事業的最高法律依據，就市場準入與退出、公用事業價格及監管等問題作出原則性規定。

　　《條例(草案)》于2004年12月20日首次提交深圳市三屆人大常委會第三十六次會議審議。深圳市人大于2005年2月23日、3月29日、4月12日，分別召開了相關企業、相關職能部門和專家消費者座談會，征求法規修改意見。

　　爭論

　　焦點：“特許”期限過長，政府壟斷成企業壟斷

　　“一個合同把子孫后代都賣了”

　　在相關職能部門和專家消費者座談會上，反思的聲音成為主流，有些意見相當尖銳，對法律條文的探討，成了對之前深圳公用事業改革實踐的檢討。

　　“簽一個合同，把子孫后代都給賣了出去。”50年特許經營權太長成為爭論的焦點之一。深圳的水務特許經營時限是50年，合同可以續簽兩次，燃氣的特許經營授權是30年。來自相關職能部門的代表提出，目前各國公用事業特許經營年限通常都不超過20年，深圳在水務經營權年限50年的規定明顯太長。《條例(草案)》應增加相應規定，對經營年限進行限制，特別是政府缺乏經驗、監管能力較差的現階段，尤顯重要。

　　對此，主管國企改革和國有資產的深圳市副市長張思平，在4月5日參與當地電臺的“民心橋”節目時作出回應。張思平說，公用事業要進行投融資體制改革，要引進各種投資，政府就要通過特許經營權條例，既對企業的服務、質量、安全提出嚴格要求，同時要給這些投資者合理的回報。這種改革符合長遠的發展，而不是把子孫后代的東西都賣掉了。

　　爭論的另一個焦點是，是否應該把某一個公共事業領域內只授予一家企業特許經營？有關職能部門和專家都表示憂慮，“這有可能導致公用事業由原來的政府壟斷，轉變為特許經營后的企業壟斷，不符合公用事業改革的基本宗旨和發展方向”。

　　專家觀點

　　獨家“特許”造成新壟斷危及公共利益

　　“特許”之后應導入競爭機制

　　“公用事業無小事”，直接關系每位市民切身福利，哪怕是1元、2元的一次漲價，都會造成生活成本的抬升，影響城市的競爭力。在專家眼中，公用事業改革，以投融資體制改革為方向，打破政府的行政壟斷，引入社會資本，實行特許經營，只是解決了問題的一部分。

　　深圳大學管理學院馬敬仁教授認為，公用事業的特許經營就是政府按照準入資質條件，在不改變公用事業資產所有權的前提下，通過招標等方式拍賣公用事業經營權，引入競爭機制的一種經營管理制度，目的是通過經營權的競爭和轉讓來實現城市公用事業社會化產業化。特許經營制度通過激勵性競爭機制的導入，從根本上克服了以往政府依賴政府投資、壟斷經營、高成本、低效率的制度性流弊，開放公共領域，滿足日益擴大的城市公用事業需求。

　　但是，如果公用事業類公共產品的性質、范圍和時效界定不科學，客觀上將造成中標企業的新壟斷，影響城市公用事業社會化過程中的競爭機制的發揮，難以降低成本，提高質量，甚至危及市民公共利益。

　　從目前深圳公用事業改革的實踐看，實行特許經營的公用事業的很多環節完全具有競爭性質，對這些競爭性環節的人為限制極大地抑制了市場競爭機制作用的發揮，造成了擁有特許經營權的企業利用其壟斷優勢地位強買強賣等大量不公平競爭現象出現。特許經營權只發給一家，有可能導致公用事業由原來的政府壟斷轉變為特許經營后的企業壟斷。

　　如何在打破行政壟斷之后，在特許經營的各個環節全面導入競爭機制，以免企業壟斷局面的形成，才能根本保障終端消費者的利益。這應該是“下一階段深圳公用事業改革的重點”。

　　深圳市水務局政策法規處副處長蘭建洪主張在深圳特區內保留兩家給、排水企業，而在特區外，也應保留兩三家同類企業。通過不同片區的企業進行價格、經營績效、運營成本的對比，不但便于政府、公眾對公用事業企業的監管，也能以“間接”競爭的方式促進企業對價格和成本的控制。

　　沒有獲得特許經營的同類企業更是強烈要求公平的競爭環境。深南燃氣公司曾經開創了深圳市南山區的管道燃氣，1998年底被強制統一獨家經營。該公司代表馬中付工程師提出了“幾家特許經營統一有序競爭”的改革方式：允許數家管道燃氣公司競價供氣，讓消費者選擇氣商。可以合理劃分多個供氣區域。每個相對獨立區域內的市政燃氣管網由幾家燃氣公司競爭投標，中標者特許經營，經營期限為十年，可以續簽。

　　關注

　　形成良性競爭格局最重要

　　國外例證：競爭，降低價格

　　決策者如何決策？改革到底向何處去？對普通市民來說，還是遙遠了一些，老百姓最關注的就是一條———價格。從這一角度出發，特許經營獨家壟斷也非最優選擇。

　　特許經營后，公用事業的價格上漲問題似乎難以避免。而政府特許經營授權，企業獨家壟斷，使漲價的形勢更為嚴峻。正如馬敬仁所說，行政壟斷主要弊病在于效率低下，政府的出發點還是為了公共利益，但企業壟斷的歸宿卻是追求利潤最大化。

　　專家認為，由于公用事業的壟斷性，消費者在選擇上處于弱勢地位，如何形成良性競爭格局尤顯重要。只有競爭才能降低成本，控制價格。但是現有的《特許經營條例(草案)》對此沒有明確規定。深圳的公用事業改革實踐反而抑制了競爭。

　　英國的天然氣零售市場實行充分競爭的制度，價格是競爭性市場運作的結果，而不是管制的結果。在歐洲，英國的天然氣價格持續最低，證明了有效的競爭和較高的價格透明度是導致成本下降、價格降低和經濟效率提高的重要因素。

　　競爭降低價格還有一個更鮮活有力的例證。在征求意見會上，深南燃氣公司當場作出承諾，如果有機會參與深圳市管道燃氣經營，在現有管道燃氣收費項目基礎上，免除一切強加給消費者的不合理收費，如：800元/戶開戶費、煤氣表檢定更換費2.5元/戶/月、碰口費、維護費、改管費、工商用戶開戶費等等。管道燃氣經營財務完全向公眾公開，經營收入控制在氣價成本價的6%左右，終端價格至少比目前降低10%-15%。

　　如何在“促進公用事業競爭”與“維護公眾利益”之間尋求一個平衡點，重新建立公用事業監管制度，以求得公益與市場機制的有效結合，仍然是需要不斷探索的課題。(文/記者　周敏　漫畫/陳春鳴)