中國能源部重建猜想 歧異來自權力分割中的爭奪(4)

　　行同虛設的安全監察制度

　　針對礦難頻發，不能說政府無所作為。在中國，每年都可以在電視上看到幾次聲勢浩大的“安全生產大檢查”，以及對不合格的煤礦“堅決取締”和對相關責任人“嚴肅處理”的鄭重宣告。尤其近幾年來，這種領導權威的力量被使用到了極點，一系列的重拳出擊和三令五申早令老百姓司空見慣。

　　在安全生產方面，政府管理似乎并不缺位。安全監察制度和機構也不是不健全。2001年2月，國家安全監察局掛牌成立，應該說這更是走向法治軌道的一次努力。

　　國務院《煤礦安全監察條例》對煤礦安全生產的監察制度規定得比較完備，其中已經包含了安全生產的預警機制，對煤炭業安全管理的“關口”實際上也是前置的，“事先建設，事先監督，事先介入”都有相應規定。而且各地煤礦安全監察部門也并非“由煤炭系統設立”，大中型礦區的煤礦安全監察辦事處也是由國家和地區(省、自治區和直轄市)煤礦安全監察機構依法設立的，與煤礦和地方政府分離，并不存在“左手”監督“右手”的問題。《條例》也賦予煤礦安全生產監察機構很大的執法權力，包括行政處罰權和緊急處置權。

　　其實，細水煤礦的問題早就引起過有關部門的注意。去年10月19日，山西省煤礦安監局朔州市安監站就向不具備安全生產條件的細水煤礦下達過執法文書，要求其停產整改；11月5日，平魯區人民政府又責令該礦整頓。但細水煤礦對兩次執法令卻置若罔聞，仍夜以繼日不間斷生產。

　　近兩年，為了加強煤礦安全生產，山西省各市建立健全了監管模式，形成“人盯人，不漏網”的嚴管格局。記者在朔州市平魯區煤炭工業局了解到，煤炭工業局和安監局兩個部門全部在編人員117人，他們為全區67個煤礦共75個礦井派出了70個駐礦安監員。平魯區安監局還做出了嚴格規定，駐礦安監員每月駐礦時間不低于22天，入坑次數不低于15次，不準弄虛作假、私通人情、包庇縱容。

　　平魯區還制定了《駐礦安監員工作職責》、《駐礦安監員十二條權利》、《駐礦安監員十項工作紀律》等三項制度。駐礦安監員被賦予監察煤礦安全生產方方面面的權力，并可對不符合安全生產條件和違規違章操作的行為依法采取檢查、制止、責令停產和罰款等手段。

　　但駐細水煤礦的安全監察員在事發被拘后稱，今年2月份僅僅下過2次井，3月份1次也沒下。從平魯區安監局提供的今年2月份安監員考評情況看，70多名駐礦安監員平均駐礦時間只有15天，最少的只有6天；而下井平均次數只有7次，最少的當月沒有下過1次井。在這張表上記錄的細水礦駐礦安監員朱義下井時間卻是5次。

　　可以說，遏止礦難發生的有效措施早已規定在有關法律法規中，至少從制度上已經不存在太大的缺陷。面對中央的三令五申，甚至以撤職處分為警懲，各級政府官員也不能說不重視。但在一次次殘酷的災難面前，在復雜的利益格局下，無論是行政化權威，還是安全監察制度，都被消解得無影無蹤。

　　機構重建日漸緊迫

　　1993年，在中國能源管理歷史上，是一個轉折年。這一年3月的八屆全國人大一次會議上，能源部被撤銷。直到今天，中國再沒有設立部級以上的綜合能源管理機構。

　　“能源部撤銷后，煤炭部和電力部重新組建。國家能源管理走向了分散化，尤其是能源的宏觀管理大大弱化。”今年已經66歲的王家誠是國家發改委宏觀經濟研究院研究員，曾任國家計委產業經濟與技術經濟研究所副所長，一直致力于國家能源戰略研究。他認為，能源行業的相關職責分散在國土資源部、國家發改委、水利部、電監會、國家環保總局、科技部等相關部門。突出的問題是管理分散，職能劃分不清，這種過于分散的能源管理模式，特別是缺少戰略管理，難以適應能源和經濟可持續發展的要求，也不符合能源自身發展的規律。

　　“從能源管理的內容和范圍界定來看，目前各部委的能源管理職能是以管理對象界定。”他對《商務周刊》說，“決策者把能源工業等同于其他加工工業或制造業，能源的基礎地位被削弱，綜合全面性和長遠性的能源戰略管理很薄弱。”

　　王家誠一直強調，能源產業是關系國計民生的國民經濟重要組成部門，特別是它涉及石油等國家短缺戰略物資以及電網和天然氣網的建設和運行等國家經濟命脈，必須由國家監控和統一管理。因此，為了達到能源和經濟的低耗、高效以及可持續發展，必須加強能源監控和綜合管理，他建議，必須建立一個從中央到地方統一的以能源戰略管理為核心的能源監管體系。

　　2002年6月11日，路透社播發的一篇題為《中國需要集中的能源政策》的報道，也援引分析人士的觀點說，在中國解散能源部將近10年之后，它如今迫切需要建立一個監督能源部門發展的中央化管理機構，“中國需要一項長期的、持續的和全面的能源政策，應該照顧到煤、油、氣、電和再生性能源等各個方面，而不只是以項目為基礎”。

　　近年來，類似重新構建中國綜合能源管理機構的呼聲此起彼伏。

　　“1993年國家撤銷能源部，是國家對當時能源供求形勢的一個錯誤判斷。”王宏英認為，在1990年代初，國際經濟形勢不好，國內經濟形勢經過20年發展后，也出現了自然的周期性波動。在宏觀形勢判斷上，決策者認為經濟會繼續走低，基于這種判斷，當時認為中國的能源生產已經基本滿足經濟增長的需要，國家沒有必要再保留綜合性的能源管理部門。“現在看來，對于中國這樣一個剛剛進入工業初級階段的國家，能源的供應遠遠達不到經濟的增長需求。”他說。

　　隨著宏觀經濟形勢發展速度加快，煤電油運全面緊張，這種判斷得到了驗證。能源短缺問題實際從2003年下半年已經開始出現，到2004年則發展得更為明顯和尖銳。總的表現是缺電、缺煤、缺油，媒體稱之為“煤荒、電荒和油荒”。而由于能源短缺，煤和油的價格自然高企，這也對小媒窯屢禁不止、非安全生產頂風做案提供了利益刺激。

　　2004年，中國已成為僅次于美國的世界第二大石油消費國，石油進口依存度達到了49%。但因為缺乏總體戰略，沒有石油儲備體系，在國際油價浮動變化中，中國陷入了“買漲不買落”的怪圈。在缺乏立法和能源總體戰略的情況下，中國歷經10年才啟動了國家戰略石油儲備計劃。但未來石油儲備基地由誰管理、巨額資金由誰承擔、儲備油由誰支配卻仍然存在疑問。

　　2004年，中國能源短缺問題越發嚴重，這也引起中央政府開始注意到能源管理這一個重要問題。自新一屆政府上任以來，國務院總理溫家寶聽取能源工作匯報已經不下三次——這是前所未有的。

　　“成立能源管理部門，核心就是要解決能源短缺問題，保障能源的安全生產和有效供給。能源短缺是客觀的，但是可以通過綜合協調發展來有效解決，比如國內資源和國外資源的有效利用問題，煤、氣、水、電等的協調發展，必須有一個綜合協調部門規劃協調。”王宏英說。

　　他還注意到，目前國家宏觀形勢與10年前已經大不一樣，能源對經濟發展的影響的深度和廣度與10年前不可同日而語，“現在能源安全問題已經不單單是一個能源問題，已經和國家經濟安全和國家外交緊密聯系在一起。”王宏英指出，在這樣的背景下，管理層面上沒有一個國家統一的、具有權威的能源管理機關恐怕很難再適應發展形勢。

　　“國家對能源管理機構的重建問題應該引起高度重視，能源問題解決不好的話，恐怕不單單影響到能源工業自身發展的問題，更重要的會影響到整個宏觀經濟發展和國家安全。”他斬釘截鐵地說，“成立一個具有權威性的綜合能源管理部門已經是形勢所迫了。”

　　而基層的態度更直接一些。在山西采訪中，一位國有煤礦的負責人也向記者建議恢復煤炭部或能源部。“屢受挫折的煤炭行業，多少年來變來變去，”他問道：“這樣一個復雜而又高危險性的行業，現在連“司令部”都沒有了，誰來制訂行業規劃，負責日常的安全管理？”　　

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