鐵路改革棋至中局 現有體制阻礙外部資金進入

　　□本報記者　吳傳震

　　鐵道部撤銷41個鐵路分局，解決了鐵路局和分局兩級法人經營同一資產的體制性矛盾，但下一步改革該如何推進亟待破題

　　羅一兵是原牡丹江鐵路分局的一名普通調度員，今年35歲，大學畢業，一個月前，他 所在的分局被撤銷，隨后，他被分流到下面的企業。

　　雖然有幾分無奈，但他對一個多月來的鐵路改革，并沒有太多怨言。“從發展的角度看，改革還是對的———避免機構重疊、人浮于事，但在分流時，缺乏透明度，對很多人不公正。”他說。

　　他所指的改革是：3月18日鐵道部宣布的撤銷全國41個鐵路分局。這次改革結束了中國鐵路系統長期以來實行的四級管理體制，即“鐵道部—鐵路局—鐵路分局—站段”的管理體制，而代之以“鐵道部—鐵路局—站段”的三級管理體制。改革被外界稱為“四合三”。

　　改革牽涉到鐵路系統2萬多名員工的工作崗位調整。1000多人的牡丹江鐵路分局在這次改革后將不復存在，只留下60人，變身為牡丹江辦事處。剩余的900多名員工中，有50多人去了哈爾濱鐵路局，少部分人像羅一兵一樣被分流到下屬企業，大多數則下了站段。

　　這次牽筋動骨的改革，重要背景是鐵路運能的持續緊張。據鐵道部統計，2004年全國鐵路每天運輸車皮需求量約為24萬輛，而日均裝車僅為9.5萬-9.6萬輛。

　　2004年3月，正是春耕的時節，每天全國的運輸車皮需求量超過28萬輛，而鐵路能夠滿足的運力不足10萬輛，結果部分農用物資無法按時送達，影響了一些地區的春耕。為此，溫家寶總理特別在去年的“兩會”上要求推動鐵路體制改革，以便更加適應國民經濟的發展。

　　實際上，近幾年來，研究鐵路發展的學者們一直不斷要求進行鐵路改革，并將鐵路與電信、民航相比視為計劃經濟最后的堡壘。

　　在各方的關注下，鐵路改革終于挪動了一步。鐵道部部長劉志軍接受媒體采訪時表示，鐵路局直接管理站段，效益肯定會更大地釋放和提高，并將為下一步的改革打下基礎。

　　不過，不能指望這個剛剛啟動月余的改革，馬上就能看到許多績效。在人員精簡之后，羅一兵原所在牡丹江鐵路分局運力短缺的局面并沒有明顯地緩解。

　　“關鍵的一步”

　　盡管如此，但是原鐵道部體改法規司副司長金毓錚還是看好這次改革。4月1日，他對記者說：“這是一系列戰役中的關鍵一步。”金毓錚在鐵路系統工作了51年，并曾任鐵路總體改革辦副主任，現正受鐵道部之托撰寫改革開放之后的鐵路史。

　　在寫鐵路史的過程中，金毓錚一直有個疑問：鐵路改革從1986年以來，先后有大包干、資產經營責任制、確立鐵路局市場主體、網運分離等改革，為什么始終成效不大呢？

　　后來，他找到了答案：關鍵是“以方法性的手段來解決體制性的問題，事倍功半”。而體制問題的根子是“鐵路局和鐵路分局作為兩級法人經營同一資產”，這一點也是此次改革鐵道部所強調的。

　　金毓錚回憶當年落實經營自主權時的情景：每作一次決定，分局和路局就要吵架。落實到鐵路局，直接組織運輸生產的分局卻沒有自主權；而落實到分局，鐵路局則表示自己的資產就只剩一棟辦公樓了———結果是怎么分，都不理想。

　　由于都是法人，結果搞企業化以來，一些鐵路局和分局出現了“幾本賬”，還有的分局私設小金庫。

　　分局和分局之間，矛盾更多。每到上級增加投資、修路或者增加車輛時，鐵路分局之間也互相爭奪。面對一群爭食的娃娃，鐵路局只好將資金均攤給各個鐵路分局，鐵路內部稱這種做法叫“撒胡椒粉”，結果是最缺資金的環節往往得不到充足的資金。

　　更令鐵道部頭痛的是，由于激勵制度的驅使，分局和分局之間競相截留車輛，影響整體車輛的調配。

　　而在鐵道部內部，撤銷分局的呼聲由來已久。鐵道部前任部長傅志寰曾表示：要徹底解決鐵路局和分局兩級法人以雷同方式經營同一資產的體制性矛盾。

　　2003年底，鐵道部耗資百億，建成了運輸管理信息系統(TMIS)。這個結合調度指揮、售票系統、辦公自動化以及各種運輸統計模型的信息系統使得更大范圍的鐵路調度成為可能。

　　技術的巨大突破，使鐵路分局撤銷成為可能。因為同樣的原因，歐美分別在上世紀60年代取消各自的鐵路分局(它們稱為“管理層”)。

　　據內部人士介紹，今年“兩會”結束不久，3月13日，鐵道部黨組即召開會議，隨后又召開了部長辦公會議，研究撤銷分局的方案。很快，3月18日，鐵道部部長劉志軍對外宣布改革方案付諸實施。3月19日，鐵道部又召集老干部通報改革內容。

　　“層次的解決，將有利于劃分產權，明確權責。”金毓錚說。

　　不過，學者們并不認為此次改革具有革命性的意義。發改委綜合運輸研究所副所長汪鳴認為，撤銷分局只是一種挖潛力的行為，鐵道部試圖挖掘更多的運能，但并沒有觸及根本。

　　鐵路專家、北京師范大學教授文力表示：“現在化解運力不足的關鍵問題在于擴規模，而擴規模就要對鐵道部原有的體制進行根本改革。”

　　體制阻礙外部投資

　　為什么擴規模需要對鐵路體制進行改革呢？這得從鐵路擴規模遇到的難題說起。

　　為了使鐵路運輸能力適應全社會的運輸需求，2003年，新的鐵道部黨組提出鐵路實施跨越式發展。這意味著在鐵路新建規模、投資規模等方面超過既有水平。

　　鐵道部部長劉志軍為跨越式發展設定了具體的目標，他對外界表示，到2020年，我國鐵路營運里程將增至10萬公里。

　　“達到這個目標，需要投入資金達2萬億，需年均投資1300億元。”文力說。

　　目前鐵路建設資金的來源有三：一是鐵路專項建設基金；二是國債和地方政府投資；三是銀行貸款。三者相加每年約為500億元，與1300億的投資需求現比，有800億的缺口。

　　巨大的資金缺口，必然需要吸收社會資金。“在日美鐵路建設高潮期，也是使用了大量的國外資金和社會資金來促進鐵路快速發展。”金毓錚說。

　　鐵道部的領導伸手歡迎外部資金，問題在于現有的體制反而阻礙了外部資金的進入。

　　4月8日，首條民資參建的鐵路——衢常鐵路(浙江省衢州市到常山縣)——誕生了，這條45公里長的鐵路由鐵道部、常山縣政府和民營企業常山水泥有限公司三方合資興建，是鐵道部規劃建設的九(江)景(德鎮)衢(州)鐵路的一段。

　　文力向記者透露說，參股方——常山縣政府和民營企業常山水泥有限公司——為達成這次交易，還必須向鐵道部作出承諾，等九景衢鐵路全面建成之后，允許鐵道部折價回購。

　　衢常鐵路將于2006年底完工并投入運營，這種合作模式是否有效尚不可知，不過國內最早的股份制鐵路——金溫鐵路(金華到溫州)——卻一直磕磕碰碰，合作得并不理想。

　　1991年9月，原國家計委批準浙江省與香港一公司合資建設金溫鐵路，開創了地方政府與港資合資建設鐵路的先例。在投資過程中，港方因不滿鐵路管理體制撤股，最終金溫鐵路由浙江省占股55%，鐵道部占股45%。

　　1998年金溫鐵路建成運營后，車輛、調度由鐵道部統一管理，使得經營金溫鐵路的浙江金溫鐵道開發有限公司的自主權相當有限。

　　文力介紹，車次緊張時，金溫鐵道開發有限公司想增開車次卻往往得不到批準，而同線競爭的原杭州鐵路分局國有鐵路公司的加車計劃卻立即得到批準。

　　不僅如此，金溫鐵路的起點站金華西站經常大量出售轉簽票，結果是原杭州鐵路分局國有鐵路公司收了票錢，卻讓金溫鐵道開發公司的列車免費運客。本報今年3月10日《浙江金華西站如此“傾銷”旅客》的文章對此做了專門報道。

　　“投資者的利益得不到保證，誰敢將資金投進來？”文力問。

　　管理體制存在的問題

　　建國以來，鐵路由于特殊的行業特征，一直實行高度集中的管理模式。“這種模式從蘇聯復制而來，但現在已經現出許多弊端。”中南大學鐵道學院王柏江教授說。

　　從鐵路建設上來看，鐵道部堅持對全路網的掌控權。這種對全路網的掌控權，好處是有利于鐵路運力的統一安排、統一調度，試想一下，如果沒有統一的調度、協調、指揮，縱橫960萬平方公里的列車將會出現何種狀況？但是弊端也很明顯。

　　一個典型的例子是修建大秦線平行線之爭。

　　在2003年和2004年的兩次擴建后，2004年12月，大秦線(大同到秦皇島)的煤炭運輸量達到1.5億噸，成為世界上煤炭運輸量最大的鐵路。僅此一條643公里的鐵路，運出的煤就接近全國煤炭消耗量的十二分之一。

　　然而即便如此，煤炭運輸依然十分緊張。一位做煤炭生意的老板告訴記者，即使此次將太原鐵路分局升為鐵路局之后，山西的煤炭運輸的缺口并沒有明顯緩解，和以前一樣，能拿到計劃的，可以發車，沒有拿到計劃的貨主，就必須找關系各顯神通才能要到車。“有的是天天發，有的三月五月發不出去。”羅一兵說。

　　考慮到運能不足，有關方面曾提議修建一條從山西直達山東與大秦線平行的鐵路，這種兩條彼此平行的鐵路，在國際上被稱為平行徑線，有利于兩條線路彼此競爭，但遭到拒絕。

　　記者從有關方面了解到，拒絕的原因在于鐵道部規劃修建的神朔黃鐵路與此重合，同時鐵道部堅持保持路網的完整性。

　　由于激勵不足，原有的鐵路分局往往著眼于完成鐵道部下達的運輸任務，而沒有發揮能動性，實現運輸效能最大化，文力將此種現象命名為“體制性運能短缺”，他認為在撤銷分局之后，鐵路局這個環節，也可能和分局一樣，將一部分運能吞噬掉。

　　壟斷帶來的另一個問題，就是尋租的普遍出現。這一點從4月初，鐵道部宣布加大對以車謀私問題的監督和查處力度可見一斑。

　　鐵道部表示要開展經常性明察暗訪，走訪貨主聽取意見。加強對貨物無票運輸、換票運輸、偽報品名、以整化零、虛報重量、騙逃運費等違紀事件的查處。

　　如何解決這些問題，汪鳴等人認為必須立即進行下一步改革。

　　改革方向：政企分開

　　下一步的改革方向在那里呢？鐵道部已經給出了答案。在針對此次改革公布的宣傳提綱上，明確注明了“政企分開”四個字。

　　政企分開，也是鐵道部前部長傅志寰的明確目標，他于2001年，明確提出到2008年，實現“政企分開，上下分離”。之前，政企不分一直是學者們責難鐵道部的焦點，學者們認為鐵道部又當裁判員又當運動員，是造成整個鐵路系統效率低下的一個根本原因。

　　北京交通大學教授榮朝和認為，最重要的問題是在監管者與經營者混為一體的情況下，政府與企業雙缺，目前的政企合一的生產組織狀況可能適應過去比較長階段的需要，但已經與現階段的情況不太適應，終究也不能適應未來的發展需要。

　　在政企分開的原則下，鐵道部曾吸收了各國的鐵路改革經驗。其中最著名的就是2001年開始的“網運分離”改革，即是參照歐盟的模式。

　　由于具體操作過程中，客運公司和車站之間扯皮，改革產生了混亂。更重要在于，歐盟的國有鐵路普遍都有30%-50%的國家補貼，而中國鐵路并無國家補貼。如果實行網運分離，意味著國家財政每年必須額外支出幾百億。

　　實行不久，網運分離方案便遭到國務院的否決。2002年，在各地成立的客運公司開始撤銷。

　　網運分離方案之外，還有美國的平行徑路模式、日本的鐵路民營化模式，以及拉丁美洲國家的租賃模式。

　　這些模式各有其特殊性，最后鐵道部內部總結出一個原則：各國鐵路的經驗，可以成為中國鐵路改革的借鑒。

　　金毓錚認為最重要的經驗在于：一是組建專業性公司；二是組建專門進行公共服務的公司。根據這一思路，像青藏鐵路這樣的主要提供公共服務的，則被劃歸第二種類型，而專業性公司目前也已經有一些嘗試。比如，之前鐵道部已經分別組建了專業型的貨運公司——中鐵集裝箱運輸有限責任公司、中鐵特貨運輸有限責任公司和中鐵行郵快運股份有限公司，這三家貨運公司發展勢頭良好，已經成為鐵路系統新的利潤增長點。

　　但是，鐵路系統的重要部分，客運這塊的改革探索并不盡如人意。在一些發達地區以及運力集中地區已經試點成立的客運公司，如廣深鐵路股份有限公司，它們的經驗是否能夠普適于國內大部分地區，眼下還不明朗。

　　鐵路系統的重要部分客運這塊最終要怎么改？是不是以專業性公司的贏利來補公共服務的虧空？如果補又如何補？鐵路改革能否最終突破“自己改自己”的局限，最終實現“政企分開”？

　　這些關系到更大范圍并且牽涉到鐵道部自身定位的改革，目前仍然沒有看到有關方面的明確方案，還需要等待下一步的改革。業內人士指出，鐵路改革，其實也包括任何改革，都不是在真空中進行，同時難題很多，也不可能畢其功于一役。但方向認準了，一步一步走下去，就最終能夠大見成效。