新賀泵站之困 稅費改革后農(nóng)村公共物品提供難題

　　□本報駐京記者 鄧瑾

　　稅費改革和取消農(nóng)村“兩工”后，灌溉能力超過14000畝的國有泵站新賀泵站改為股份合作制，交由村民管理，但是在農(nóng)戶投資小水利的浪潮中，股份合作制并不成功，泵站再度陷入窘境。更為重要的是，一家一戶投資的小水利效率低下，破壞環(huán)境，并且不能形成合力，一旦遇上大旱，則又可能出現(xiàn)水利危機，造成糧食的大面積減產(chǎn)。

　　諸如農(nóng)村水利服務這樣的重要的農(nóng)村公共物品在稅費改革和“兩工”取消之后由誰提供，如何提供？市場化改革以及農(nóng)民合作組織這兩個方向的探索似乎都遇到了問題。

　　插秧為何盼大旱？

　　離插秧只有一個月時間了，但緊挨著新賀泵站的湖北省荊門市沙洋縣高陽鎮(zhèn)新賀和賀集兩個村的村民們卻還不知道，到時候灌區(qū)內(nèi)共3000畝水稻田能不能從泵站抽水插秧。

　　這或許是他們生產(chǎn)過程中的頭等大事。因為插秧就集中在5月的幾天，“需要用水來養(yǎng)著的”水稻如果在插秧那幾天內(nèi)沒有足夠的水來滿灌，就會導致因旱減產(chǎn)乃至絕收。

　　而能不能抽水的關(guān)鍵就在于能不能從灌區(qū)內(nèi)10個村民小組的幾百農(nóng)戶手中收上水費。這個責任現(xiàn)在落在了民選的新賀泵站管委會的身上。

　　該管委會是去年這個國有泵站改制的產(chǎn)物。

　　2003年，新賀泵站債臺高筑，難以為繼。高陽鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府根據(jù)華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰教授的建議，將泵站的管理權(quán)轉(zhuǎn)讓給灌區(qū)農(nóng)民，以村民小組為單位，自愿入股，按股份合作制的辦法來盤活泵站。

　　2004年4月，灌區(qū)受益的10個村民小組選舉產(chǎn)生10位泵站管委會成員，成立了新賀泵站管委會。通過民主討論的方式進行管理，并協(xié)調(diào)用水中的矛盾。

　　去年5月24日，改制后的新賀泵站第一次開機抽水。當時正旱得厲害，很多田都干得開裂。靠了泵站的水，兩村的村民順利插上秧。據(jù)泵站管委會估計，挽回了因旱減產(chǎn)的損失約40萬元。

　　改制后的新賀泵站第一次抽水時，參與該泵站改制的華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心副教授羅興佐正在當?shù)刈稣{(diào)查，他回憶說：“每當我問起泵站時，老百姓感謝的話聽了幾大籮。”

　　可誰曾想，盡管開局良好，但今年的情勢卻陡變。

　　3月21日，新賀泵站管委會召開了一次會議，討論今年抽水的問題。會場上彌漫著悲觀的情緒，委員們一致?lián)�心今年很可能收不齊錢。想要收齊錢，除非像去年那樣再旱一次，因為農(nóng)民現(xiàn)在太“個人主義”了，都有自己的“小算盤”，“走一步看一步”，不到旱到自己家的井或堰塘解決不了問題的時候，是不會輕易交錢的。

　　盡管每個人都知道，用泵站的水灌溉最便宜。

　　打井高潮

　　新賀泵站要能有效灌溉，就必須為至少一個村民小組抽水才行，而不可能僅為單個農(nóng)戶或幾戶農(nóng)戶服務。

　　而要統(tǒng)一這么多人的意志并成功收取水費，這實在是對泵站管委會組織能力的極大考驗。

　　只要不到最后時候，村民們都不愿交水費。他們想，如果今年雨水好，或許就用不上泵站的水了，現(xiàn)在交錢不就虧了嗎？

　　另外，去年有少數(shù)沒交錢但搭了便車的，也有交了錢但最后沒有抽上水的。看到去年有人不交水費還抽了水的，其他人也不愿交錢。收不齊錢，泵站就無法抽水。正是看到了這些，灌區(qū)內(nèi)越來越多的人開始打深四五十米的機井，以備自用。新賀泵站管委會委員、新賀8組的代表賀永新去年冬天也打了一口深42米的機井。

　　“雖然去年夏天用上了泵站的水，但我覺得今年要把大家組織起來很難，所以我還是打了機井。”賀永新說。

　　現(xiàn)在新賀8組50戶人家已經(jīng)有一多半的人打了機井。“用井水插秧相當不劃算。”新賀泵站管委會另一位委員、新賀1組的代表聶士中說。平均而言，用井水灌溉的成本是用泵站灌溉的幾倍。

　　首先打一口機井的成本大概3000元，而且當?shù)氐奶镞�主要是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時候按照絕對平均主義原則分的田，所以田非常分散。有的農(nóng)戶甚至需要用長1000米的水管、經(jīng)過六七級提水才能把家里的田都灌溉上。另外，用井水灌溉使用的電費是按照明電收費，每度5角8分錢，而泵站灌溉的水費是按農(nóng)用電計費，每度3角錢。

　　而且更重要的是，農(nóng)民個個都清楚，井水灌溉根本抵御不了旱災。

　　可是即使這樣，據(jù)沙洋縣水利局農(nóng)建辦的徐鋒主任介紹說，自前年以來，形成了一股打機井的高峰。據(jù)不完全統(tǒng)計，前年全縣共打機井94口，去年攀升到180多口。最深的井深達110米。

　　今年的數(shù)字還沒有統(tǒng)計，但據(jù)觀察，機井數(shù)量仍在快速增加。新賀村一位老人更是對記者斬釘截鐵地說：“打井是趨勢。”

　　然而，深達四五十米乃至100多米的機井在抽水季節(jié)共同作業(yè)，不可避免地造成了不到20米的吃水井干涸。有些地方甚至整個村莊都沒有水喝，引發(fā)了當?shù)匦碌拿�盾�?/p>

　　去年農(nóng)忙高峰期時羅興佐在新賀泵站搞調(diào)查。在去年5月28日的調(diào)查日記上，他記錄了這樣一件事：“利用等摩的的空隙，我們到新賀村支書陳鋒家借坐，陳書記去荊門了，他愛人正在洗衣服。我看到一大盆的衣服，盆里卻只有一點水，便問她：這么一點水怎么能把衣服洗干凈？誰知她聽到這句話后，話匣子便打開了。她說，這一帶打機井的人越來越多，集上所有的飲水井都壓不上水來了，全集的人都到集上一戶擁有機井的人家去挑水，有的還要排隊。位于集上的小學有一口較淺的機井，水量也很少，為了保證學生用水，老師們也都到校外去挑水。”

　　打井熱對環(huán)境造成了極大破壞，這一點沙洋縣水利局也看在眼里。去年四五月期間旱得最嚴重的時候，縣水利局向鎮(zhèn)政府頒發(fā)了一個通知，規(guī)定不是灌溉死角的地方不允許打機井。但是對于通知的執(zhí)行情況，縣水利局也自稱“沒辦法”。“我們是行政事業(yè)性單位，沒有執(zhí)法權(quán)。”徐鋒主任說。

　　新賀泵站管委會的委員之一聶士中也聽說過有規(guī)定不準農(nóng)村打深井，“但是沒實行。一下雨，旱情緩解了，也就算了。”他說。

　　稅費改革凸顯農(nóng)村水利服務難題

　　陳鋒介紹說，從2003年全縣才興起打井熱，而2002年之前則幾乎沒有打機井灌溉的事。

　　是什么導致了2002年成為農(nóng)村水利服務的一個分水嶺呢？

　　政府組織、農(nóng)民出資出勞力此前一直是包括水利設施在內(nèi)的農(nóng)村基礎設施建設的主要模式，這套體系有其便利之處，但也有其不盡合理之處。

　　就拿新賀泵站來說，2002年前，新賀泵站運轉(zhuǎn)經(jīng)費來自于向農(nóng)民收取的水費，這個費用是在共同生產(chǎn)費(屬“三提五統(tǒng)”的“三提”)的名下收取的。但由于共同生產(chǎn)費經(jīng)常不單純是生產(chǎn)性費用。在村級債務超過100萬的這兩個村子里，共同生產(chǎn)費成為了村干部填補各項開支的筐。于是，費用越收越高，最后每畝竟收到100多元。由于共同生產(chǎn)費太高，農(nóng)戶開始欠交或少交，即使交上來的也可能被挪作他用，于是從1998年開始，泵站的水費欠賬越來越大。

　　但是2002年開始，情況有了變化，國務院副總理溫家寶當年在全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議上發(fā)表講話，開始推行農(nóng)村稅費改革。稅費改革后，國家取消了鄉(xiāng)政府統(tǒng)籌的“五統(tǒng)”，通過農(nóng)業(yè)稅附加解決村級組織的運轉(zhuǎn)經(jīng)費問題。農(nóng)業(yè)稅稅率從過去的占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的3%左右，提高到了7%。農(nóng)業(yè)稅附加比例則是正稅7%的20%。這樣，農(nóng)民交納的農(nóng)業(yè)稅及其附加最多是8.4%。稅費改革制止了農(nóng)民過去費比稅高，而且費是個無底洞的現(xiàn)象。今年全國“兩會”期間，溫家寶總理在政府工作報告中進一步宣布，明年將在全國全部免征農(nóng)業(yè)稅，原定5年取消農(nóng)業(yè)稅的目標，3年就可以實現(xiàn)。實際上湖北省今年已經(jīng)宣布提前取消農(nóng)業(yè)稅。

　　至此，新賀泵站灌區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶交水費就不再具有強制性，而變?yōu)樽栽负秃献餍再|(zhì)，在這種情況下泵站要運轉(zhuǎn)就需要農(nóng)民之間有很好的合作文化和合作組織。顯然，這種合作文化和合作組織并不能很快形成和完善，同時今年開始在全國農(nóng)村取消“兩工”，這樣，農(nóng)村的水利服務提供出現(xiàn)了新的難題。

　　今年1月份，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文在接受媒體采訪時曾指出，根據(jù)水利部門的統(tǒng)計資料，在稅費改革之前，中國整個農(nóng)村為了恢復水利設施和建設新的水利設施，至少投工數(shù)量要達到100億個。“可以想象，如果這些工都用錢去購買的話，我想1000億元買不下來，中央和地方政府都出不起。如果任其自由發(fā)展，3-5年后中國的農(nóng)田水利系統(tǒng)可能崩潰。”陳錫文說。

　　被迫改制

　　2003年，新賀泵站債臺高筑，難以為繼，改制工作被迫提上日程。

　　回顧泵站20多年來的服役歷史可以看出，改制的命運似乎早已被注定。

　　當?shù)厮奈迨畾q以上的村民大都對泵站充滿了感情，用當?shù)匾晃晦r(nóng)民的話說，“這可是我們當年一肩一肩挑出來的”。從1975年9月開工，當?shù)?萬勞動力工作了幾個月才建成了這個泵站。

　　泵站設計灌溉面積是1.4萬畝，工程總投資31萬元，其中國家撥了7萬，剩下的24萬都是農(nóng)民的自籌資金。泵站建成后歸原荊門縣水利局管理。1986年，管理權(quán)又下放到鎮(zhèn)水利站，泵站變成自收自支單位。

　　而與此同時，泵站開始實行計量收費，用多少水收多少水費，而不是按畝收錢。改革后水費一路攀升，從1986年的52.2元／小時，上升到1996年后的219.8元／小時。

　　羅興佐在分析了從1977到2003年新賀泵站歷年抽水價格變化，以及1995-1997年度泵站費用明細表后得出結(jié)論，水費高企的重要原因是泵站員工工資和管理費用的大幅上漲。

　　從工資這一項看，1996年比1995年上漲了40%，1997年又上漲了31%。管理費用1996年比1995年暴漲了117%，1997年又上漲了24%。而同期的水費相比1995年的也幾乎翻了一番。

　　但是即使是水價太高，在1998年以前也沒有拖欠水費的現(xiàn)象，這是因為那時的水費是隨征(稅費)代扣的，或者是在村統(tǒng)籌的共同生活費中開支。1998年糧食體制改革后，村干部不能代扣，只能向農(nóng)戶收取水費。由于水費太高等原因，農(nóng)戶們開始欠交水費。

　　一旦水費收不上來，泵站就沒有資金進行維護，只能靠鎮(zhèn)政府支持。而高陽鎮(zhèn)的債務超過1000萬元，也難以提供資金支持。

　　據(jù)泵站原站長左克儉說，由于泵站沒有任何經(jīng)濟來源，2002年后，連隔天將泵房的積水排干的電費都沒有，而假若不將積水排干，

　　泵站價值最貴的設備電機將因進水而報廢。截止到2001年，灌區(qū)內(nèi)各村共欠新賀泵站抽水款約24.5萬元，泵站欠工作人員工資共9.5萬元，欠供電所電費3.74萬元，欠信用社貸款7560元。

　　而新賀和賀集兩村的村級債務都超過了100萬，稅費改革后又取消了村級統(tǒng)籌的共同生產(chǎn)費，幾乎不可能還清24.5萬元的水費欠款。

　　在這種情況下，改制被提上日程。

　　產(chǎn)權(quán)改革的悖論

　　2003年底，糧食危機再度抬頭，增產(chǎn)增收再次成為最高決策層的工作重心。2004年中央一號文件的關(guān)鍵詞是“增收”，2005年中央一號文件的關(guān)鍵詞則轉(zhuǎn)移到“提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”，提出要“狠抓小型農(nóng)田水利建設”，并“加快農(nóng)村小型基礎設施產(chǎn)權(quán)制度改革”。

　　中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室原主任段應碧去年年底曾對記者說，國家雖然在大型的農(nóng)田水利建設上投入了大量資金，但是解決水流入農(nóng)田這最后一步也是最關(guān)鍵一步仰仗的大多還是人民公社時期興建的小型水利設施。如何尋找新的機制加強小型農(nóng)田水利設施的建設是今年“三農(nóng)”工作的重點之一。

　　他力推的新機制是“調(diào)整糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)之間的利益關(guān)系”。也就是說，糧食主銷區(qū)要和國家財政一起拿出錢來，承擔糧食主產(chǎn)區(qū)的小型農(nóng)田水利基本建設的材料費。

　　按照段應碧的方案具體來說就是，福建、天津、上海、浙江、廣東，蘇南、山東等這些糧食有缺口的富裕地區(qū)，一斤糧食缺口拿出1角錢，稍窮一點的拿5分錢，這樣一年可以從糧食主銷區(qū)籌資80億，中央再拿20個億。一年100個億。該政策連續(xù)實行5年，一個糧食主產(chǎn)縣1億，可以分到500個糧食主產(chǎn)縣，覆蓋我國大部分的產(chǎn)糧區(qū)。

　　按照段應碧的計算，這筆支出只占到這些糧食主銷區(qū)地方財政收入的不到1%，有的是百分之一點幾。

　　顯然，段應碧的建議在今年的一號文件中得到了部分反映。文件稱，“國家對農(nóng)民興建小微型水利設施所需材料給予適當補助，有關(guān)部門要抓緊研究制定具體辦法。”但文件未提及糧食主銷區(qū)分擔小型農(nóng)田水利設施的材料費。可以想見，要重新調(diào)整糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)之間的利益關(guān)系并非易事。

　　在具體政策沒有明確之前，各級農(nóng)田水利建設部門已經(jīng)在水利部的號召下，紛紛走上了“產(chǎn)權(quán)改革”的道路。

　　據(jù)水利部副部長翟浩輝介紹說，截至2004年5月，全國有755萬處(占52%)小型水利工程實行了承包、租賃、拍賣、股份制等形式的改革，盤活資金120億元。

　　另外，全國幾乎所有省(市、區(qū))都出臺了小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革實施辦法。在政府的大力推動下，民營水利模式被認為能帶來三方共贏：政府省錢，老百姓受益，投資者賺錢。

　　沙洋縣水利局也不例外。從去年冬天以來，該局開始明確提出要“以推行小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革為突破口”，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

　　從去年11月以來，沙洋縣村集體所有的3.2萬個堰塘中，已被個人買斷經(jīng)營權(quán)的達到1900多個，新建個人產(chǎn)權(quán)的、面積在5畝以上的堰塘198個，新建個人或幾戶共同投資的小型泵站7個。

　　一切都向好的方向發(fā)展。

　　但是，連續(xù)在荊門地區(qū)做了幾年水利調(diào)查的羅興佐卻對這種現(xiàn)象表示擔憂。新賀泵站現(xiàn)在的處境就是一個折射鏡。

　　在泵站實行村民自我管理后的第二年，無論是民選的泵站管委會還是村民自己，都對今年能否抽水表示了相當?shù)膿鷳n。“農(nóng)民太缺乏組織領(lǐng)導，一盤散沙，都自己搞自己的，管你怎么搞。”泵站管委會委員聶士中嘆道。

　　有些人在渠道的上游，即使不交水費，水也要從他家的田里經(jīng)過并得到灌溉。當管委會委員要他交錢時，有人硬是不交，稱“又不是我要水從我家田里經(jīng)過的，要不，你讓水從我家田上飛過去”。

　　對于這種“搭便車”的行徑，制度上沒有任何制約機制。而且，當?shù)厝藢�這種行為，以及偷水行為，都見怪不怪，連指責的人都很少。

　　一旦有人沒花錢就用上了水，再想讓其他人交錢可想有多難了。大家都想著別人可能不交錢，自己也不愿交錢，于是只有紛紛打機井，自顧自。

　　但是值得注意的是，只有家里田多的人才會去打機井。賀集3組的村民賀家珍告訴記者，她家只有3畝田，打機井劃不來，10畝田還差不多。

　　賀家珍現(xiàn)在最愁的就是泵站今年能不能抽水。“我巴不得用泵站的水。”她說。

　　新賀泵站目前的迷茫處境蘊藏著兩個令人警醒的邏輯。一是，每個村民都最大限度地追求個人的理性，但結(jié)果是造成了整個村莊的無理性———如果不能收齊水費，泵站就無法抽水。單個農(nóng)戶就必須付出更高的成本來抽水灌溉，且根本不能抵御大災。田地少的農(nóng)戶如果不能協(xié)調(diào)從別人家里抽點水，就只能坐以待斃。

　　另一個邏輯則有可能帶來災難性的后果：隨著越來越多的機井、堰塘和小型泵站民營化，農(nóng)戶就越不依賴大中型水利設施，而國家投資巨大的大中型水利設施也就面臨著廢棄不用。而一旦遇上大旱，可能所有各方都是輸家。

　　據(jù)記者了解，沙洋縣水利局今后的工作重點就是搞“產(chǎn)權(quán)改革”，對后一種結(jié)果如果說不是沒有意識到，至少也是沒有采取防范措施。

　　相比起村民自我管理、不以贏利為目的的新賀泵站，以贏利為目的的市場化運作的水利設施也要警惕它的弊端。現(xiàn)在在全國不少地區(qū)，出現(xiàn)了水泵因為市場化運作水費太高而農(nóng)民支付不起的現(xiàn)象，也有的人在承包了堰塘搞養(yǎng)殖后，在旱期為了保障自己的養(yǎng)殖而拒絕放水，結(jié)果給農(nóng)戶造成損失。

　　除了為地方政府減輕了財政壓力以外，小型水利設施的產(chǎn)權(quán)改革很可能造成這樣一種現(xiàn)象：農(nóng)戶守著堰塘、泵站卻沒水用，只能靠天下雨或受災。看來，如何通過改革，調(diào)整利益格局，形成有利于可持續(xù)發(fā)展的體制與機制，是當前解決農(nóng)村公共物品提供難題的一個重點。

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