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□賀雪峰
從設施的規模來分，農村水利主要包括兩個相互銜接的層次，一是大中型水利設施，可以稱之為大水利，一是小型水利設施，可以稱之為小水利。大中型水利設施一般指超過村莊范圍的較大庫容水庫修建或從大江大河調水且投資巨大的水利，小水利則指村莊范圍內的投資較少的農田水利，諸如溝渠、堰塘、機井等。
從功能的方面來分，農村水利可以分為供方和需方。供方即水利設施的占有者，需方為水利設施的使用者。在集體經濟的背景下，因為人民公社是集體所有，就可能在人民公社內部使供需雙方成為一體，農田灌溉的供需交易變成了人民公社的內部管理。實行土地承包后，農戶的經營規模很小，農村水利的供需雙方分開，管理問題重新成為交易問題。
很小規模的農戶不能單獨從大水利那里獲得農田用水，他們必須聯合起來，一起與大水利談判。大水利也無法與一家一戶的小農進行農田灌溉的交易：一方面是大水利不可能為一家一戶的農戶單獨提供灌溉用水，一方面是大水利無法與眾多的小農戶談判。
當大水利或者水利的供方通過拍賣、租賃和承包，而成為具有獨立利益的市場主體時，他們必須找到一個對等的可以交易的買方。農戶的規模很小，不能成為獨立的買方。因此，水利部在2003年發文件要求將灌溉面積在1萬畝以下的水利設施市場化時，他們要求農戶組成用水協會，來與市場化另一頭的供方交易。
在農村稅費改革以前，與供方談判的不是農戶用水協會，而是鄉村組織。鄉村組織以共同生產費的名義，按田畝收取灌溉水費。按照規定，應該以農田灌溉用水的實際支出來收取水費。不過，因為不同村組實際需要用水量與氣候有關，也與所在村組的地理位置有關，雨水多，地理位置好，則需要灌溉就少，花費就少，不同村組及不同年景所需水費差異很大，鄉村兩級一般會在年初預收比如每畝50元水費，到秋收后根據村組的實際支出多退少補。
因為是預收水費，且不同村組水費支出不一樣，鄉村兩級就愿意多收水費少退節余，本來每畝只用了30元水費，卻將各種其他支出加起來，說支出了50元。通過預收水費，鄉村組織有與作為供方的大型水利設施談判的能力。在需要水的時候，鄉村組織到供方提要求，先抽水再交錢，先還去年欠的水費，再欠今年的水費。逐漸地，鄉村兩級欠下越來越多的水費，雖然農民早已交清了比實際支出多得多的水費。
最終，鄉村組織因為欠供方水費太多，而無法再與供方談判。農民交了錢，卻得不到灌溉用水。作為最終需求方的農民與作為供方的大型水利設施之間，就有了將鄉村組織撇在一邊，直接進行交易的積極性。
離開鄉村組織，而以農戶來與大型水利設施進行交易，中間必須有農戶的組織化，農戶只有以村民小組或村委會為單位組織起來，才能夠解決與供方的交易問題。所謂農戶用水協會，就是這種背景下產生的。離開鄉村組織以后，農戶用水協會更加缺乏強制力來約束內部成員的行為。當用水協會沒有農戶試圖搭協會的便車時，用水協會將避開鄉村組織過去的擴大收費，而供方也可以避開鄉村組織的“拖欠”。離開鄉村組織這個中間人，農村水利的供需雙方都得到了好處。
問題是，離開鄉村組織支持的農戶用水協會，事實上很難克服內部的搭便車行為，一旦出現搭便車行為，用水協會就無法從農戶那里收取水費，也無法從供水方買水，結果，以前尚可通過鄉村組織介入來強制解決的農田灌溉，因為農戶用水協會無法克服搭便車行為，而使灌溉水利無法交易，大型水利設施無法使用，農田灌溉一時落入陷阱。
水利是農業的命脈。當大水利不能為農戶提供灌溉時，農戶不得不再來重拾小水利。2002年農村稅費改革以后，全國突然出現了一個由農戶投資小水利的熱潮。據統計，2003年，全國農戶自發的小水利投資極大，主要用于可以單獨或聯戶灌溉的堰塘、機井。農戶投資于小水利，可以補大水利中斷之急，但是，小水利最多只能緩解農田水利的困境，只能在風調雨順年景有用，而一旦有稍微大一點的旱情，就會出現嚴重的農業減產。
此外，小水利雖然可以降低交易成本，其投資回報率卻遠低于大水利，而且沒有從大江大河引水的大水利，農業就無法應對天災。小水利不止是對大水利的高成本的重復投資，而且小水利會進一步破壞大水利發揮作用的基礎：大水利的渠系被小水利所破壞，小水利進一步使農戶對大水利的需求復雜化，從而進一步增加了使用大水利時的談判成本。最終，花大價錢興修的小水利，不是作為大水利的補充，而是作為大水利的終結者，出現在擺脫鄉村組織之后的農戶面前。
如果如此，則當前由自上而下鼓勵農戶修建小水利的政策，就大成問題。2005年中央有意更多投資農田水利，這個方向無疑是有很強的現實針對性，但擺在大家面前的問題是，中央究竟要將資金投入到哪一個水利之中？若投資大水利，如何解決農戶與大水利的交易？如果補貼小水利，又如何解決小水利終結大水利的問題？要解決好這些問題，就需要對大水利與小水利的關系進行研究，及對小農與大水利交易的中介進行研究，使對農村水利的投入，能夠產生較好的社會效益和經濟效益，否則可能不僅不能解決農村水利問題，反而惡化農村水利問題，造成高投入的低效率。
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