中國經濟管理中樞 十大部委畫像

　　編者按：“加快轉變政府職能、改進經濟管理的方式方法、提高政府公信力、加快建設法治政府”，這是溫家寶總理在今年《政府工作報告》中對政府自身改革和建設提出的要求。溫總理還指出，要“進一步擴大公民、社會和新聞輿論對于政府及其部門的監督。”在下面的文字中，我們試圖對國家十個部委在2004年的表現給予“第三方”評價。這十大部委在中國的政府部門序列中均居于顯赫的地位，它們對中國經濟走向的影響舉足輕重。

　　財政部：“穩健”出場歸本色

　　一方面，拼命發國債，增加財政性投資；一方面又要宏觀調控，抑制經濟過熱。這是近兩年學界對于中國的“積極財政政策”的典型質疑。

　　在持續的質疑聲中，積極財政政策的淡出終于變為現實。2004年，財政部將原定1400億元的長期建設國債規模調減到了1100億元。2004年12月，中央經濟工作會議更明確，2005年的財政政策將轉向穩健財政政策。有人預測，2005年的長期建設國債將減少至800億元。

　　財政部副部長樓繼偉表示，今后財政部的政策思路是通過稅制改革減少企業負擔，增加市場活力，同時適當削減政府支出，使得國民經濟向一個小政府、大社會的方向走。他預計2005年財政部能為企業減負1500億元左右。

　　沿著這個思路，財政部積極支持內外資企業所得稅率的并軌改革。在2005年1月的一次會議上，金人慶說：“統一內外資所得稅稅率已經迫在眉睫，現在時機已經成熟，不能再拖了�！彼�表示，在WTO框架下，不能說給中資企業優惠，但至少要內外資一視同仁。

　　目前，外資企業所得稅率不到15%，而中資企業為33%，如果實行并軌，對于廣大內資企業來說就意味著減稅。

　　在典型的經濟分析中，降低稅負往往有助于做大經濟總量的蛋糕，增加財政收入；而以刺激經濟為目的的擴張性財政政策都帶有一定的負面效應，不能長期使用。從財政部最近的政策思路看，它正在開始走出這個自相矛盾的“怪圈”。

　　商務部：調理內外的新力量

　　商務部是2003年政府機構改革的產物。此前，中國的市場管理長期處于內外分割的狀況。隨著中國正式加入世貿組織，打通內外貿管理成為中國市場建設的必然選擇，于是，就有了原來國家經貿委和外經貿部改組合并成的商務部。

　　兩年來，圍繞“內外貿一體化”的指導思想，商務部在自身機構整合、職能定位、內部分工等方面進行了一系列探索。而它在放寬市場準入、知識產權保護、推動招商引資、建設社會信用體系等方面的工作，也逐漸得到外界的關注和認可。

　　不過，有人指出，商務部的構架雖然已經成形，但與當初建立“大商務部”的初衷還有著很大的距離。

　　隨著中國加入世貿組織協定的逐步兌現，中國與世界各國的經濟往來進一步擴展和加深，各類貿易糾紛與“反傾銷”案件與日俱增。在這樣的背景下，商務部代表中國企業據理力爭，維護本國利益，責無旁貸，已成為其工作的一個重點。但另一方面，商務部偏重外貿工作的思維慣性確實存在(它在內外資企業“兩稅合一”問題上的曖昧態度就是一例)。

　　如果說商務部在國內市場建設中打翻身仗需要一個突破口的話，那很可能就是它們負責起草的《反壟斷法》。中國經濟發展最大的障礙來自能源、通訊、運輸、基礎建設等領域的行政壟斷，這已是經濟學界的共識。目前，《反壟斷法》已經送審，但這部法律能否真正打破部門利益下形成的行政壟斷，仍然是個未知數。

　　央行：“特立獨行”排干擾

　　有人把周小川比喻為“仙鶴”，那是2003年1月的事情。其時，這只“仙鶴”剛剛從證券市場的“泥沼”里(周時為證監會主席)脫身，履新中國人民銀行行長。在這個中國最顯赫的金融中樞機構里，學者出身、扎實的西方經濟學理論功底使得周小川“仙鶴”的品性得以充分展示，也使得他領導下的央行在2004年以“特立獨行”的面目贏得了海內外輿論的尊重。

　　這種尊重大抵來自兩個方面：一個是頂住國際上多次出現的要求人民幣升值的合圍，保持了中國匯率政策的連續性和穩定性；另一個是排除了其它宏觀經濟管理部門的“干擾”，9年來首次使用加息的手段來調控經濟大局。

　　對于堅持人民幣不升值，摩根士丹利全球首席經濟學家羅奇的評價是，“中國貨幣政策的主導權掌握在自己手中。”而對于2004年10月28日，央行做出的加息決定，國內外輿論更是給予了一致的高度評價：在使用了一系列行政色彩濃厚的宏觀調控手段之后，中國政府開始轉向使用各方期待已久的市場化調控手段來駕馭中國經濟“戰車”。

　　不過，對于周小川和他領導的央行來說，要把“特立獨行”進行到底，挑戰依然嚴峻且現實。眾所周知，在國際金融界，有一個“永恒的三角形”理論，就是說在“貨幣政策的獨立性、匯率的穩定性和資本的完全流動性”三個目標中，只可能達到兩個，不可能同時實現三個。而央行面臨的現實是，在沒有實現資本自由流動的情況下，為了保持人民幣匯率的穩定，不得不吸納更多的外匯儲備，并因此投放更多的基礎貨幣“對沖”，積聚了通脹的風險，以至于某種程度上喪失了貨幣政策的獨立性。

　　2005年，在美元持續貶值的背景下，對于央行來說，其獨立性無疑將面臨更大考驗。

　　銀監會：“用藥過猛”留后患

　　在2004年的宏觀調控中，有兩大機構的舉措最惹爭議：一個是國家發改委對于過熱行業固定資產投資項目的整頓和清理；另一個就是所謂的銀監會“五一停貸”。這兩大手段被外界認為是行政化調控的標志事件。盡管銀監會隨后聲明“五一停貸消息不實”，但事實的確如此——大量的中小企業因無法獲得新的貸款而陷入生死存亡的境地。有人斷言，銀監會此舉會在中國的銀行體系中增加了相當數量新的不良貸款，而且將在2005年顯現。

　　對于貸款過快增長這個經濟過熱的表征，其實央行和銀監會都是看在眼里的，不過央行采取的是上調準備金率乃至加息等市場化手段，而銀監會的“五一停貸”則被視為“一刀切”的“猛藥”。對于此前就很難獲得國有商業銀行青睞的中小企業，這無異于與雪上加霜。

　　也難怪，從銀監會成立以來的主要著力點來看，社會多方呼吁的解決中小企業貸款難本來就不是其工作的重心——銀監會更關注國有商業銀行的改革和防范金融風險。這一點，從另一個側面也可窺知一二，那就是對于民營銀行的態度。每每民營銀行被炒熱的時候，其設計者和參與者在監管部門那里都會遭到“冷水澆身”。銀監會成立兩年間，沒有一家新組建的商業銀行出現，是一個最好的說明。

　　無論是“五一停貸”還是“拒絕民營銀行”，實際上都體現了銀監會對銀行業的“控制力”，但“控制市場”恐怕不是一個監管機構應該做的事。

　　證監會：“傳聞丑聞”可奈何？

　　有這樣一個機構，它的“政績”隨著某種數值的變化天天在波動；而且在虛擬的網絡世界里，對它的不滿和非議也最多，這個機構便是證監會。

　　2004年，證券市場不顧“國九條”的重大“利好”，點位直落千三以下。股市墜入如此危局，證監會難辭其咎，但似乎也不可獨當其責。如何振興中國證券市場？各界熱心人士幾乎已經窮盡所有的招數，當然也包括“無招勝有招”的“推倒重來式”。2004年，證監會的工作大抵采用的是“無為而治”的無奈之舉。不過，在乏味的“無為而治”下，有兩則關于證監會的新聞值得一提：一個是關于其主席尚福林將離任的傳聞；另一個是其發審委官員王小石因受賄被捕的消息。

　　前面一個消息是9月間傳出來的，據說尚福林將被重慶市的一位副市長取代，但直到現在，尚主席依然在位。期望通過“換帥”來提振低迷的市場恐怕已經不再是一劑靈丹妙藥了。如果說換帥傳聞只是讓在位的主席略顯尷尬外，那么，12月份披露的王小石案則實實在在地讓證監會整個機構感到了危機。盡管與其它一些政府機構官員的腐敗案件相比，這并不是一個大案，但在這樣一個特殊的時候，面對這樣一個龐大的群體，它的重要性顯然被放大了。關于王小石案的評論很多，其中有代表性的一條是，證監會“正人須先正己”。

　　一個監管機構來說，最重要的品質是什么？是“公信力”。對于證監會來說，如何重樹“公信力”，恐怕比如何思考“救市方針”更重要。

　　保監會：救市大任苦擔待

　　在中國四大金融管理部門(央行、銀監、證監、保監)中，保監會的“社會影響力”顯然要小得多，算是一個相對平靜的部門。這種平靜色彩大抵也貫穿了2004年。不過，“樹欲靜，風猶不止”。在證券市場的一片凄風苦雨之中，人們對于保險資金的“直接入市”，或者說白了就是“救市”表現了更強烈的期待。

　　2005年2月，這種期待終于變成了現實——保監會和證監會聯合發文，對于保險機構投資者股票投資交易做出了明確規定。此前，保險資金只是通過證券基金間接投資股市。做出保險資金“直接入市”的決策顯然并不是保監會的本意——盡管中國的保險資金一直因為投資渠道狹窄，面臨著巨大的保值增值壓力。但在證券市場一片亂局的情況下，投資股市的后果很可能帶來的相反的結果。數據顯示，2004年以來，保險公司的基金投資均出現大幅虧損，僅中國人民財產保險公司就虧了5.14億元。這還是所謂的“間接入市”。如果“直接入市”，結果恐怕不會比深度套牢的廣大股民好多少。更何況，準備直接入市的約500億元保險資金，相對11000億元的流通市值來說，不過是杯水車薪。

　　保監會找了一個“苦差使”。

　　國資委：權傾一時的大管家

　　兩年前，當國資委以“新人”的身份出現在政府部委序列中時，人們對其工作職能與影響充滿揣測。兩年后，當國資委攜帶近20萬億國有資產和數十家地方國資委機構在中國經濟中煥發出巨大影響力的時候，有媒體驚呼，“巨人”橫空出世了。

　　2004年，在宏觀調控的嚴峻形勢下，國資委掌控的國有企業資產的經營狀況連續第二年刷新歷史紀錄：銷售收入達9.16萬億元，同比增長27.5%(截至11月底)；實現利潤6970億元，同比增長43.7%。在此成績下，2005年1月13日召開的全國國有資產監督管理工作會議，幾乎變成了國資委的“慶功會”。

　　然而，在驚人的贏利數字背后，也隱藏著問題和矛盾。經濟學家指出，國有企業的利潤絕大部分來自為數不多的中央企業，以石油、通訊為首的十大壟斷集團所創造的利潤更是占到全部國企利潤的一半以上，而這些利潤幾乎都沒有上繳國家。

　　正因為如此，才出現了國有企業苦樂不均的現象。一方面是少數“巨無霸”企業一枝獨秀、風光無限，員工待遇優厚；另一方面是廣大中小企業經營困難，不能按時給職工發工資；甚至很多企業資不抵債，瀕臨破產。

　　面對這種狀況，國資委的工作可謂任重道遠。對于盈利的、經營狀況良好的大型國企，國資委要逐步推行上市，并加強對企業財務的審計、對企業領導的考核，探索新的企業運營機制；對于經營困難、瀕臨破產的企業，國資委則要通過制訂政策法規和具體監督，在避免國有資產流失的要求下，實施轉讓和出售。

　　上述兩個方面，將構成今后一段時期國資委的工作主線。

　　發改委：“自我革命”陷兩難

　　2004年的宏觀調控中，國家發改委無疑是中國經濟舞臺上的第一主角。

　　很多人談論起這次宏觀調控，都認為發改委的舉動帶有很強的行政化傾向，而把2004年10月央行的升息看作宏觀調控向市場化手段轉變的標志。之所以有此局面，實際上是不同性質的權力錯配在一起的必然結果。

　　試想，在發改委負有宏觀調控責任并擁有項目投資審批權的情況下，一旦判斷經濟過熱，它有什么理由不動用審批權這把“手術刀”去切斷資金鏈條、抑制投資增長呢？

　　發改委成立兩年來，一直致力于“避免重復建設”：不斷對各類重大產品進行市場預測，并根據預測數據發布政策，抑制“盲目投資”。在外界看來，這是發改委偏離宏觀規劃職能、過度干預經濟的表現。但究其根源，仍然是宏觀規劃職能與微觀審批權的二權合一。

　　但正如人們所見，項目審批一旦跟部門利益聯系起來，就會偏離宏觀調控的目標，成為經濟發展的障礙。此時，要對它進行清理非常困難。因為“改革”這把手術刀就握在發改委自己手中，清除審批制猶如一個人自己給自己動手術，難度可想而知。2004年的投資體制改革不盡人意，原因即在于此。

　　2005年被稱為“改革年”，發改委能否當之無愧地完成各項改革任務？前景不容樂觀。

　　國土資源部：左右為難的看閘人

　　在2004年的宏觀調控中，有一個不屬于“宏觀調控”部類的政府部門，卻發揮了關鍵的作用，這個部門就是國土資源部。國土資源部成立于1998年，歸類為國務院劃分的“教育科技文化、社會保障和資源管理部門”，但由于它掌握著最重要的經濟資源——土地，于是成為名副其實的經濟“看閘人”。

　　2004年，中央政府先后使用過準備金率、信貸等金融杠桿，但由于中國經濟的投資主體日益多元化，資金來源日益市場化，經濟活動已不是政府命令可以隨意左右。只有土地要素，仍可說完全控制在國家手中，因此，一旦政府決定收緊土地使用，即可起到立竿見影的效果。

　　2004年，國土資源部共清查了81000多個新上項目的用地。清理出違法占用土地項目7184個；對停建、暫停并限期整改及取消立項的7077個項目，分別采取了停止辦理用地手續、停止后續供地、停止發放土地證、收回土地等處置措施。這對抑制經濟過熱起到了釜底抽薪的作用。

　　然而，在這種令行禁止的經濟調控方式背后，也可以看到國土資源部的被動與尷尬。隱含在其背后的邏輯是：今天經濟過熱，就需要它緊收“地根”；如果明天經濟乏力，就會要求它鼓勵批地——事實上，導致2004年經濟過熱的土地過度開發，也都是各地的國土資源部門審批出去的。此時，一旦需要收回，地方政府極不愿意，并把地方國土局看作經濟發展的絆腳石。另一方面，中央國土部門則嫌政令不通，于是建立土地垂直管理制度的呼聲又起。但地方國土部門即便獨立于地方政府，恐怕一時半會兒也是“藕雖斷，絲還連”。

　　2005年，國土資源部表示，將繼續實行從嚴從緊的建設用地供應政策——類似的話我們已經聽過多年了，能否貫徹下去，恐怕國土部門的人心里也沒多大底。

　　環�？偩�：不再沉默的“邊緣人”

　　2005年1月18日上午，國家環境保護總局宣布30個未經環境影響評價的建設項目違規，責令停建，一場震動社會各界“環保風暴”就此掀開。

　　長期以來，環保局是一個被邊緣化的部門：人員少、聲音小、沒有實權，甚至連辦公經費也得不到充分保障。原因在于：環保工作跟各級政府領導的政績目標——經濟增長不相兼容，甚至還有沖突。在這種情況下，環保局得不到領導重視，只能以“服從地方經濟大局”的形象出現在政府部門隊列中。

　　此次“環保風暴”出現后，很多人以“勇敢”、“出乎意料”等詞匯來表達自己的驚訝。但實際上，一年多來，環�？偩衷趫谭ㄋ悸�、法制建設以及建立公眾同盟軍等多方面已經蓄謀已久。其背景是，近年來中國經濟發展帶來的環境問題已到了令人觸目驚心的程度。正因為如此，“環保風暴”贏得了社會各界一片喝彩，也得到了包括的溫家寶總理在內的高層領導的支持。

　　在今后一段時期，在科學發展觀和宏觀調控的政策基調之下，環保部門無疑會保持和加大對投資項目環評的執行力度。很多專家指出，在市場經濟條件下，政府對企業投資的資金來源、盈利前景等經濟性指標進行審核是不合理的。只有把監管重點轉到環保和產品安全方面，才符合建立市場經濟體制的根本要求。

　　當然，一切似乎剛剛開始，環保局在經濟體系中的監管地位也將在復雜的利益博弈中面臨考驗。