環評風暴尋求制度突破 評議決策機制有待完善

　　實施環境影響評價制度，實際上不只是一個風險識別和成本效益分析的問題，更涉及到一個健全決策機制的問題。

　　撰稿／馬 軍

　　國家環保總局1月18日宣布停建金沙江溪洛渡水電站等30個項目，這是《環境影響評價 法》實施以來環保總局首次叫停違法項目。雖然中國嚴重的環境問題不可能通過一次專項行動就能解決，但這場環評風暴或許能夠真正觸及長期妨礙中國環境保護的幾個關鍵問題，為解決這些問題提供一個契機。

　　嚴格執法的開端

　　首先，人們期望這場風暴能成為中國環保領域嚴格執法的開端。

　　中國自1979年出臺第一部環境保護法，在過去25年里，已頒布實施了7部環境保護法律，9部資源管理法律，30多部生態環境和資源保護建設的行政法規，以及30多部與可持續發展相關的其他法律和行政法規，數百項各類國家和地方性環境標準，立法速度之快世界少見。然而，環保法規體系的建立并沒有對環境保護工作產生顯著的促進作用，中國的環境污染不斷加劇，生態狀況持續惡化，寶貴的資源遭到嚴重破壞。究其原因，在很大程度上是因為這些法律沒有得到有效執行。此次環保總局依法叫停30個大項目，顯示了中國最高環境管理部門嚴肅執法的決心，重新燃起了人們的期望。

　　中國的環境執法虛弱，是與發展觀念密切相關的。長期以來發展優先仍然是主導戰略，反映到實際工作中就是環境保護處處給經濟發展讓路。這樣的原則也直接影響到立法工作，很多環境法的出臺是本著“有一個總比沒有強”，“摸著石頭過河”，“宜粗不宜細”的思路。現實中虛弱的執法力度讓環保法規在一些人眼中變得沒有尊嚴，環保行政主管部門在一些人心中日益失去權威。

　　此次叫停30個項目，應該不是心血來潮之舉，或是為逞一時之快，更抑或是部門利益之爭。環境保護的執法問題應該從人為地建立和諧社會的戰略高度去看待，通過認真落實環境保護法規來統籌地區發展的不平衡，階層發展的不平衡，人與自然關系的不平衡。只有這樣經濟發展才能持續，人民生活質量才能切實提高，社會才能穩定，環境才能得到保護，才能為子孫后代留下起碼的自然資源和景觀資源。

　　人們更期望此次環評風暴成為落實環境影響評價制度的開端。

　　眾所周知，西方國家在工業化的過程中，也曾深受環境污染之苦。上世紀60年代，西方有識之士認識到不能再走“先污染后治理”的老路，開始對建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出減輕不良環境影響的對策，提供可供比選的替代方案。這一做法被稱為環境影響評價制度，它的廣泛實施幫助西方國家走出了環境破壞的困境，初步實現了經濟社會和環境的協調發展。

　　中國上世紀70年代末開始了環境影響評價的探索，是世界上最早實施建設項目環評制度的國家之一。從理論上講，我們的現有的建設項目已經通過了環境影響評價，不應對環境造成顯著的不良影響。然而，在現實生活和媒體的報道中，仍然看到很多企業依然在沒有環保設施的情況下投產上馬，肆意向環境排放廢水、廢氣和有毒有害固體廢物；依然看到很多項目在不適當的地點開工建設，破壞了當地脆弱的生態環境和寶貴的資源。顯然，嚴肅的環評程序在這些項目的審批過程中成了走形式，走過場，它們有些根本沒有進行環評，有些環評質量低劣，有些在建設運行過程中對環評提出的預防和處理要求置之不理。

　　全國人大于2003年制定頒布了《環境影響評價法》，提升了環評法規的規格，而且將環評領域從單純的建設項目擴大到規劃，并首次對公眾參與作了明確的要求。如今一年多時間過去了，竟然還有一大批項目根本不履行起碼的審批手續，敢于在環評未得到批準的情況下上馬，有些甚至接近完工，顯示了一些企業和政府部門對于環境影響評價制度的漠視。不顧環評程序，先上車后買票，背后是經濟利益的驅動，說白了是為了追逐行業利益、地方利益和部門利益。

　　電站項目成為焦點的背后

　　中國脆弱的生態環境和貧乏的資源決定了我們不能再走別人先污染后治理的老路。很多人認為中國現在談環保為時過早，中國只有等到人均GDP達到若干美元后再提環境保護。但事實是，中國的悠久歷史既是燦爛的文明史，在一定意義上也是慘痛的生態環境破壞史；而建國前30年對生態環境的破壞更達到空前的程度，卻沒有積累起多少財富。因此中國在真正進入到工業化和城市化的時候，只剩下少得可憐的資源和幾乎經不起更多破壞的殘山剩水。這就是中國的現實，一種和歐美日情況完全不同的現實，它決定了我們必須背負起歷史的包袱，在現代化起步的階段就同步地治理污染，提高資源利用效率。而環境影響評價是中國環境保護最為有效的工具，因為它可以做到防患于未然，避免陷入昂貴的末端治理困境。

　　此次環評風暴引人關注的另一個重要原因，是因為它涉及到一大批電站項目。中國經濟的高速發展，造成了電力緊缺的局面。相當多的業內人士認為此時祭出環評的大旗不合時宜，將影響中國經濟的發展和人民生活質量的提高。但實際上，雙方的分歧并不在于要不要發展，而是如何發展的問題：是一味擴大能源開發，在資源擴張型的發展道路上越走越遠，還是把發展規模置于保護環境、保證人民健康、保持社會穩定的硬約束之下，在提高利用效率的基礎上合理開發資源。

　　當前，各大電力公司和各地政府在巨大經濟回報預期的吸引下，爭相上馬水電火電項目。2004年全國開工電站規模達到1.5億千瓦，超出了批準額度的1.5倍，很可能再次形成高能耗工業無序發展的惡性循環。而這樣的盲目無序開發也超出了資源和環境的承受能力，以火電來說，根據環保總局的判斷，僅2004年1月至11月受理的200個電站項目，預計每年就將增加耗煤量4億噸以上，將新增二氧化硫500萬噸，增加煙塵排放量5326萬噸，必然造成嚴重的環境污染。

　　此次環評風暴中涉及的水電開發更是近期社會關注的焦點。中國西部的水能資源集中在橫斷山區的岷江、大渡河、雅礱江、金沙江、瀾滄江、怒江流域，在能源緊缺的背景下，投資商紛紛進入該地區，瓜分水能開發勢力范圍。他們往往僅從水電利益最大化的角度去規劃設計，不顧該區地質環境極不穩定，山地災害高發；這里原始森林分布，有著豐富的生物多樣性，是許多珍稀和瀕危生物物種的存留地；這里是我國重要的生態功能區和水源涵養地；這里是我國自然景觀資源最為豐富和最集中的區域。如果無序的“跑馬圈水”的局面得不到有效控制，再過20年，中國僅存的自由奔流的河流和壯麗的峽谷可能都會消失，而西南地區的高山深谷地區會出現百萬新移民。

　　以號稱中國第二、世界第三的溪洛渡電站為例，建設單位和環保部門的分歧顯然很大。許多環保專家認為，它的修建要付出沉重的環境代價，因為它可能危及長江合江-雷波段珍稀魚類國家級自然保護區。在2002年3月召開的金沙江一期工程對長江合江-雷波段珍稀魚類國家級自然保護區的影響及替代方案研究報告咨詢評審會上，專家們認為該保護區在500多公里長的江段上保護著多種珍稀瀕危和特有魚類的首選產卵場和棲息地，內有豐富的魚類資源和與之相適應的特殊生境，其中包括國家一級保護動物白鱘、達氏鱘，二級保護動物胭脂魚及近40種長江上游特有魚類，在生物地理學、系統學上具有全球性代表意義，在河流生物多樣性和景觀資源及傳統水產業等方面具有重大價值。一旦在溪洛渡和上游的向家壩建壩，將“對保護區的主要保護對象，主要保護功能產生重大的不利影響”。專家們還認為這種影響甚至是難以逆轉的，白鱘等珍稀瀕危和特有魚種可能會因此導致或加速滅絕。

　　根據《中華人民共和國自然保護區條例》規定，“在自然保護區的核心區和緩沖區內，不得建設任何生產設施”；“在自然保護區的實驗區內，不得建設污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施”；“在自然保護區的外圍保護地帶建設的項目，不得損害自然保護區內的環境質量”。溪洛渡電站最大壩高278米，工程量巨大，其建設將極大地破壞自然保護區的真實性和完整性，明顯違反自然保護區條例。為規避法律約束，投資方提出要重新劃定保護區界限。合江—雷波段珍稀魚類國家級自然保護區，本來就是為挽救被三峽大壩分割的長江上游水生生物多樣性而建立的，如今三峽一期工程剛剛蓄水，下游河流生態系統剛剛被截斷，就又要提出調整保護區，以便在上游攔河建壩，不能不讓人產生這樣的疑問：我們的環境保護真的還有底線嗎？

　　然而，就是這樣一座對環境影響巨大的項目，竟然在環評未得到批準的情況下“提前”開工。珍稀魚類和峽谷景觀在無聲無息中消失，其損失恐怕要我們的后代才能真切地體驗，但倉促的移民工程引發的社會問題，已經讓這一代人承受痛苦。溪洛渡電站所涉及到的云南省永善縣和四川省雷波縣，共需搬遷移民8300多人，根據中國三峽工程報的報道，“溪洛渡施工區和庫區主要是少數民族聚居地，做移民搬遷說服工作的難度可想而知。負責移民工作的同志，由于某些移民的不理解，經常受到不公平的對待”，征地移民辦的工作人員在測量放線時曾“被一些移民圍堵、謾罵”。

　　移民的反應之所以這樣強烈，是因為由于當地環境容量極其有限，要修電站，就必須迫使世代居住在金沙江峽谷的居民遠徙數百公里外安家，氣候、土壤條件、耕作方式都要發生改變，移民們感到難以適應。在“搶修”快建的原則指導下，開發商和地方政府在沒有很好溝通，沒有就合理補償達成一致的情況下要求移民遠遷異鄉。如果任由這樣的水電開發方式在西部地區蔓延，將是對西部資源的又一次廉價剝奪，進一步拉大地區差距，影響邊疆和少數民族聚居地區的社會穩定。

　　需要同盟軍

　　此次環保總局不但叫停了30個項目，同時也宣布將推動開展戰略環境影響評價，也就是說環保將從行業、區域和流域規劃的層次上介入，從源頭上防止重大經濟開發活動的決策失誤和環境破壞。溪洛渡等水電站之所以出現這么多問題，一個重要原因是流域水電開發的規劃沒有經過很好的環境影響評價。歐美發達國家的環境影響評價越來越趨向于戰略層次，就是因為在項目層次環境影響評價不能完整地考慮環境影響的累積效應，對環評確定的環境影響大多也只能是提出補救措施，而無法從資源配置和規劃的高度加以避免。戰略環評可以有效避免經濟發展超出自然承載力，使資源配置更加科學合理，解決長期存在的經濟發展和環境保護兩張皮的問題，這也是環境影響評價法的立法本意，值得研究和借鑒。

　　而掀起環評風暴被環保部門看作是在尋求程序公正。沒有公正的程序，就不能保證結果的公正。但此次行動只是第一步，因為目前的環評程序本身還有待完善，特別是缺乏社會監督和公眾參與的規定，依照目前的程序還不能保證規劃和建設項目的環境影響得到有效的預防。嚴格實施環評制度，將讓環保這個橡皮圖章硬起來，這必將觸及部門利益和地方利益，引發強烈的反彈，國家環保總局面臨的壓力之大自不待言。而地方環保部門幾乎完全聽命于地方政府，要想讓他們真正把住環評關決非易事。環保部門要想擺脫孤軍奮戰的局面，要想真正提高環境影響評價的質量，也需要依靠公眾作為同盟軍。

　　環保總局實際上也已經注意到這個問題，環保總局副局長潘岳在公布叫停項目名單的新聞發布會上提到，建設項目數量龐大，僅靠政府去監管顯然力不從心，所以要“發動社會團體和公眾參與到環境影響評價和‘三同時’管理過程中，以聽證和座談等多種形式，使公眾成為影響環境影響決策一支基本力量”。當務之急，是建立一套公開、透明、參與式的程序，讓真正受到環境問題困擾的公眾在環評中發出他們的聲音。由于公民個人常常沒有時間、精力和資源去跟蹤、研究規劃和建設項目的環境影響，特別應該鼓勵、支持發展民間環保組織，讓他們承擔起到聯系公眾的作用，制約環境管理機構濫用其自由裁量權。

　　實施環境影響評價制度，實際上不只是一個風險識別和成本效益分析的問題，更涉及到一個健全決策機制的問題。借助公眾對于環境保護的強烈關切，制定切實有效的實施辦法，調動利益相關方參與到規劃和建設項目的決策程序中，有助于實現人與自然的關系的統籌，有助于釋放社會矛盾，建立和諧社會。如果能在環境保護工作中摸索出一條公眾參與公共事務決策的途徑，不但對環境保護，而且對整個中國政治文明進程，都會大有裨益。(本文作者為水資源問題專家、《中國水資源》一書作者)