國資委向財政部說不 4000億央企利潤流向何處

　　本報記者 汪生科 上海報道

　　10月27日，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“國資委”)在北京召開了一個國資經(jīng)營預算研討會。

　　會議雖然只是研討，但話題卻很重大。它是自國資委新機構(gòu)組建以來，首次將國資經(jīng) 營預算問題拿出來大規(guī)模地討論。而此前，國資經(jīng)營預算職能由財政部統(tǒng)籌。

　　據(jù)與會者透露，一些主要的國資專家都參與了討論，如財政部財政科學研究所所長賈康、國資委經(jīng)濟研究中心副主任李保民、國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁等。北京大學光華管理學院副院長張維迎、清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼等十數(shù)名在國資問題上相當活躍的經(jīng)濟學家也在邀請之列。

　　“國資委提出了一份國資經(jīng)營預算的研究報告，請我們提提意見�！币晃慌c會的專家說。該人士透露，這份研究報告將提交給國務院。

　　種種跡象表明，國資委開始向財政部說“不”了。長期混同于公共財政的國資流轉(zhuǎn)，正在漸行漸遠。而國資委欲擺脫財政部陰影，正式履行出資人角色，正在漸行漸近。

　　公共預算與國資收支的分歧

　　據(jù)與會人士透露，研討會主要是就國資經(jīng)營預算誰來編制、審批、執(zhí)行進行討論。

　　國資經(jīng)營預算是個極其復雜的問題。

　　此前早在十四屆三中全會，就提出建立國資經(jīng)營預算，使它從政府的公共預算中分離出來。但是情況一直沒有改變。因為即使是到現(xiàn)在，從中央到地方，社會公共收支與國有資產(chǎn)收支仍然混編在一個預算中。

　　國資經(jīng)營預算之所以無疾而終，除了與我國經(jīng)濟建設型財政向公共服務型財政轉(zhuǎn)變進程緩慢因素之外，一個被廣泛認可的原因是，當時的國資局隸屬于財政部，國資管理不可能從財政中獨立出來，混淆了稅收和國有資產(chǎn)收益的界限，財政資金與國有資本金之間相互擠占。

　　十六大創(chuàng)設新的國資委，為國務院直屬的正部級特設機構(gòu)。十六屆三中全會上重提國資經(jīng)營預算，國資經(jīng)營預算的編制似乎水到渠成。

　　但是，新機構(gòu)也帶來了新爭論。其核心在于，國資委是特設機構(gòu)，不是政府部門(據(jù)稱，當時政策制定者將國資委定位為特設機構(gòu)，是為了使它不承擔政府部門的社會公共管理職能，做到徹底的政企分開)，能否單獨編制預算未有定論。

　　持此論者的代表是財政部財政科學研究所所長賈康。他在接受記者電話采訪時說：“國資委要會同財政部編制國資經(jīng)營預算”。賈認為，國資經(jīng)營預算只能是部門預算。

　　而另一派意見則認為，國資委正是特設機構(gòu)，代表政府履行出資人職責，扮演的是企業(yè)中國有資產(chǎn)“老板”的角色。它編制的預算不是政府預算，是出資人的財務預算。

　　持此論者的代表是國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁。張在會上提出了“三分兩統(tǒng)”，即公共預算、國資經(jīng)營預算、社保預算(1995年《預算法實施條例》第26條規(guī)定：“各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、社會保障預算和其它預算�！�)分別編制、分別收支、分別審議，最后它們統(tǒng)一匯總到國務院，統(tǒng)一平衡。

　　統(tǒng)一平衡的意思是，三個預算可以有一個資金通道，可以轉(zhuǎn)移支付，例如國有企業(yè)有大規(guī)模的利潤，或者是轉(zhuǎn)讓國有股權(quán)獲得的收入，逐年有大規(guī)模的盈余的話，可以向社保資金轉(zhuǎn)移支付。

　　爭論顯然短期內(nèi)不會結(jié)束�！啊秶�資法》遲遲不能出臺，很多問題都定不下來�！迸c會的一位人士說。而根據(jù)與會專家的說法，國務院高層對此問題也并沒有一個統(tǒng)一的意見。

　　“不過，一個明確的信號是，國資委要通過編制預算，來確定國資委的地位�！迸c會的一位專家說。

　　一個顯而易見的事實是，時至今日，國企特別是央企的狀況已遠非從前。國資委的網(wǎng)站上稱，今年1至8月，國資委監(jiān)管的186家中央企業(yè)累計實現(xiàn)利潤3203億元。國資委預計，全年利潤總額將突破4000億。這不是筆小數(shù)字，其收益權(quán)的管理權(quán)，無論對哪個部門來說，都不會輕易放棄。

　　國資委的“三難”

　　據(jù)記者從各方得來的信息綜合來看，國資委目前著手編制預算，要在三個方面理順關系：分別是“上、中、下”。

　　“上”是指國資委獨立編制國資預算，要征得國務院的首肯。雖然十六大三中全會提出要編制國資經(jīng)營預算，但由誰來編，卻沒有統(tǒng)一意見。據(jù)知情人士透露，國資委在這一問題上，需要得到國務院的授權(quán)。

　　“中”是說理順與財政部的關系。在國資委專司機構(gòu)成立前，國有資產(chǎn)這一塊事務主要在財政部。雖然李榮融反復強調(diào)說，國有資產(chǎn)出資人代表是唯一的，只有國資委，但是在管資產(chǎn)的具體事務上，國資委跟財政部的關系顯然還需要厘清。

　　2001年，財政部印發(fā)的《企業(yè)國有資本與財務管理暫行辦法》規(guī)定，“各級主管財政機關根據(jù)本級人民政府賦予的職權(quán)，負責企業(yè)國有資本與財務管理”。

　　國資委成立一年多來，在管資產(chǎn)這一塊，顯然更多的是做一些技術性的基礎工作，例如制定《企業(yè)國有資產(chǎn)統(tǒng)計報告辦法》、《中央企業(yè)財務決算報告管理辦法》，為出資企業(yè)選聘總會計師等。

　　“國資委在財務管理上對我們管理較少，現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)變更由它管�！毖肫蟮囊晃豢倳�計師說。

　　與此相對應的一個現(xiàn)實是，記者輾轉(zhuǎn)從財政部企業(yè)司了解到，該司仍負有監(jiān)管國企改革的職能。

　　至于為什么還有這項職能，該司的一位官員稱：“這個問題很復雜�！�

　　一位央企的總會計師解釋說，這種情況實屬正常，國有企業(yè)是財政的一塊。財政部會根據(jù)企業(yè)情況，給予企業(yè)一些貼息等等；國有企業(yè)破產(chǎn)、職工下崗分流，財政也會給予支持。

　　因此，現(xiàn)在的情況是：國資委監(jiān)管的187家中央企業(yè)要同時給國資委和財政部上報財務報表，只是各有各的要求。

　　從理論上看，國資委是從出資人角度對企業(yè)資產(chǎn)進行監(jiān)管，財政部則是從公共財政角度跟企業(yè)發(fā)生關系。但是這兩者能否橋歸橋、路歸路，目前還很難說清楚。

　　在這個問題上，有專家認為，國務院國資委運行一年多來，跟當初設定的理想中的國資管理框架還有些距離。而沒有實質(zhì)性的財權(quán)，國資委行使權(quán)力顯然受到很大的制約。這也使一種看法漸漸流傳了開來：國資委成立以來，已經(jīng)慢慢被“邊緣化”了。

　　“下”則是國資委跟所監(jiān)管企業(yè)的利益博弈問題。目前的現(xiàn)實情況是，國有企業(yè)并不上繳利潤國資委也就不享有國資收益權(quán)。

　　而一些央企則普遍擔心，編制國資經(jīng)營預算，是否會干涉企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)？

　　收錢博弈

　　中央企業(yè)利潤不上繳利，此問題在國資委成立時，李榮融答記者問時證實過。那么企業(yè)利潤為什么不上繳呢？

　　“要養(yǎng)家糊口啊。”一位央企總會計師無奈地回答道。

　　至于為什么形成了這個局面，這位總會計師解釋，早前計劃經(jīng)濟時期是各部門利潤包干。后來利改稅后，國家下放權(quán)益，國企利潤不用上繳。(1993年底頒發(fā)的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》規(guī)定，“作為過渡措施，近期可根據(jù)具體情況，對1993年以前注冊的多數(shù)國有全資老企業(yè)實行稅后利潤不上交的辦法�！�)

　　文件只是規(guī)定1993年前的老國企不用上繳利潤，但1993年后成立的國有企業(yè)，還有象石油、電信行業(yè)國企也不上繳利潤嗎？

　　一位國資改革專家答道：“中央企業(yè)基本上都沒有上繳利潤�！边@位專家還稱：“有時候國家能要得到就要點。這時候要看誰更強硬�！�

　　該專家由此指稱，國有資產(chǎn)名不副實，應該叫“企業(yè)養(yǎng)人資產(chǎn)”，企業(yè)有盈利，可以不上繳還留在企業(yè)，企業(yè)越滾越大，養(yǎng)的人也就越滾越多。

　　不過有說法，像石油、電信等行業(yè)，國家會收取資源稅。

　　國企之所以坐收利潤不上繳，業(yè)內(nèi)將之歸咎為出資人不到位�！俺鲑Y人代表沒有代表下去，企業(yè)的占有權(quán)大于所有權(quán)�！币晃回斦�系統(tǒng)資深人士說。

　　例如，國企利潤不上繳，甘肅省剛剛就遇到尷尬。該省財政廳10月份剛出臺《甘肅省企業(yè)國有資產(chǎn)收益管理暫行辦法》。辦法規(guī)定，企業(yè)應在國有資產(chǎn)收益后的5日內(nèi)，向同級國有資產(chǎn)收益部門如實申報，10日內(nèi)上繳入庫，不得拖欠、挪用、截留。

　　但是據(jù)該文件的制定者、甘肅省財政廳企業(yè)處袁處長介紹說，“文件規(guī)定是規(guī)定了，但是能不能收上來是另一碼事。”

　　袁估計，惟有國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益方面，政府大概能收點上來。

　　而記者采訪的甘肅幾家大的國企財務處人士，一般的說法是，企業(yè)除了經(jīng)營支出，剩下也就沒什么錢了。他們還有一種看法：企業(yè)是靠自己發(fā)展起來的，當初困難時，國資部門(財政部門)并沒有幫助過他們，哪怕是貸一筆款。

　　一位國資改革專家證實，這是企業(yè)界普遍的一個說法。

　　“企業(yè)總能找出各種理由，不上繳利潤。”一位國企財務部長說，“不過現(xiàn)在用人權(quán)在國資委手里，你不交就可以免你的職�！�

　　“國企利潤收不上來，將影響國資經(jīng)營預算的成功與否�！眳⑴c研討的一位與會人士說。也有說法是，編制國資經(jīng)營預算，反過來也有利于國資委獲得國有資產(chǎn)的收益權(quán)。其理由為，國資委并不是真正的出資人，只是受政府委托行使出資人職責，它對收益權(quán)的行使要經(jīng)過法定程序，主要應該通過編制和執(zhí)行國有資本經(jīng)營預算來實現(xiàn)。

　　不過，情況也許有了一些改變。中國路橋集團總會計師馬嗣俊就說，“國資委作為出資人享有收益權(quán)有一定道理，我們只是希望國資委對企業(yè)能夠做個劃分，我們是競爭性行業(yè)，比不得那些資源壟斷性行業(yè)的企業(yè)�！�

　　一些改革先行的地方國資委，也許不一定是個困難。如上海國資委早在2002年，就要求30多家企業(yè)編制預算。

　　“國家股的紅利部分不上繳，你要有說法的，要得到國資委的認可。當然集團公司將它投資到其他地方，國資委是支持的。”上海市國資委規(guī)劃投資委員會一位委員說。

　　而深圳市國資三層次管理體制變?yōu)閮蓪哟�，國資委直接擔任所監(jiān)管企業(yè)的大股東，在國資委對企業(yè)享有的收益權(quán)上，深圳市國資委人士也給予了肯定的答復。

　　總的來說，國務院國資委要克服上面所列的三大困難，顯然還有一段路要走。此前國資委黨委書記李毅中在接受媒體采訪時就表示：“從企業(yè)資產(chǎn)預算擴展到國資委的資本預算，乃至全國國有資本預算。還需要幾年努力逐步形成�！�