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為促進國有商業銀行防范風險、提高效益、規范管理，建立安全高效穩健的金融運行機制，2003年2月至10月，審計署組織17個駐地方特派員辦事處，對中國工商銀行(以下簡稱工商銀行)總行及其21家分支機構2002年度資產負債損益的真實、合法和效益情況進行了審計。
一、基本情況
這次審計圍繞“風險、效益、管理”，以檢查內控制度為切入點，以審計資產質量為主線，以揭露重大違法違規問題為突破口，以從政策、制度和監管上分析原因、提出建議為目的，重點關注了銀行風險較高的業務和對銀行效益有重大影響的財務問題。
從審計情況看，近年來工商銀行認真貫徹執行黨中央、國務院關于金融工作的方針政策，通過加強財務管理和成本控制、實施全面風險管理、推進內控體系建設、加快技術創新、調整經營結構、加大呆壞賬核銷力度等措施，逐步加快銀行商業化進程，各項業務穩步發展，資產質量有所好轉，財務狀況進一步改善，綜合競爭力顯著提高。自2000年扭轉經營虧損局面至2002年底，該行累計實現經營利潤891億元，提取風險撥備529億元，核銷不良貸款和財務包袱922億元，體現賬面利潤182億元；2000年剝離部分不良資產后，當年首次實現不良貸款占比和絕對額雙下降，2001年持續雙下降，2002年資產質量得到進一步改善，不良貸款額和不良貸款率分別從年初的7 948億元、30.12%，下降到年末的7 590億元、26.01%，分別下降了358億元、4.11個百分點；2000年至2002年，全系統共撤并1.1萬個分支機構，分流富余人員13萬人。但審計也發現，工商銀行在經營管理、風險控制、財務核算等方面仍存在一些薄弱環節，一些分支機構違規發放貸款、違規辦理票據承兌和貼現等問題時有發生。審計還查出各類涉嫌違法犯罪案件線索30起，涉案金額69億元。
二、審計發現的主要問題
(一)票據業務方面。近年來，銀行票據業務發展迅速，僅工商銀行2002年累計票據交易就達8759億元，比上年增長35%；票據融資余額957.8億元，比上年增長44%。但同時，票據市場管理混亂的問題十分突出，主要表現為：一些地方大量無真實貿易背景的票據充斥市場，一些企業把銀行票據當作低成本融資的工具；一些銀行分支機構為了自身經濟利益，不按規定辦理銀行承兌匯票的簽發、承兌和貼現，甚至將票據業務作為虛增經營業績、降低不良貸款率的手段，由此給不法分子套取銀行資金造成可乘之機。經審計抽查，共發現違規辦理銀行承兌匯票承兌和貼現金額101.07億元。在一些地方，甚至出現以提供虛假貿易合同、增值稅發票為主要“服務”內容的公司，專門對無真實貿易背景的銀行承兌匯票進行“包裝”，幫助企業大量套取銀行信貸資金，有的貼現資金被違規直接劃到個人儲蓄賬戶，造成較大風險。如洛陽芬萊商貿有限公司與銀行工作人員內外勾結，2002年僅為大連實德塑料工業公司及其關聯企業就“包裝”銀行承兌匯票4.92億元。2001年以來，該公司通過此類“業務”共收取好處費216萬元。
(二)城市建設貸款業務方面。由于城市建設貸款是近年來一些商業銀行新增貸款投向的重要領域。但有的商業銀行為了爭奪這項貸款的市場份額，往往放松貸款管理，甚至違規發放貸款。從審計情況看，相當多的城市建設貸款存在貸款和擔保主體不合規的問題，有的是違反規定直接向政府機關發放貸款；有的貸款由地方財政部門違規擔保；有的貸款雖由地方政府控制的其他公司擔保，但保證能力往往不足。由于一些地方政府超越自身財力搞城市建設，給銀行城市建設貸款帶來一定風險。如長春市東南建設有限公司貸款總額14.56億元(其中工行貸款6.37億元)，貸款本息由開發區財政局負責償還，每年僅還息就需9000萬元，而2002年開發區財政收支結余僅2900萬元，還款壓力巨大。
(三)個人消費信貸方面。個人消費信貸近幾年呈快速增長趨勢。但由于一些銀行在風險控制和管理方面的措施沒有跟上，致使一些單位和個人通過偽造虛假資料，騙取住房和汽車等個人消費貸款的問題時有發生，有的甚至是銀行員工和不法分子內外勾結，合謀騙取銀行資金。審計發現的突出問題有：1.以消費信貸名義經營謀利。如2002年上海市分行外高橋保稅區支行向“姚康達”一人就發放個人住房貸款7141萬元，購買住房128套，用于“炒樓”營利。2.利用虛假資料套取銀行資金。如審計抽查北京市分行翠微路支行截止2003年6月末7.91億元汽車消費貸款發現，汽車特約經銷商和購車人通過提供虛假資料，騙取的銀行貸款有9650萬元，占抽查金額的12%。
(四)民營企業貸款業務方面。審計發現，不少民營企業采取關聯公司相互擔保等方式，從商業銀行套取巨額貸款，造成信貸資金嚴重損失。如廣東省佛山市民營企業主馮明昌利用其控制的南海華光裝飾板材有限公司及其關聯企業(以下簡稱華光集團)，自1996年以來，累計從工商銀行廣東南海支行取得貸款386筆、金額74.21億元，截至審計日，尚有余額19.29億元。審計貸款資金去向發現，馮明昌通過非法渠道直接提現1.1億元，轉入個人儲蓄存折10.45億元，其中部分資金被非法匯出境外。由于貸款被大量轉移挪用，且大部分抵押物無效，上述貸款已形成重大風險。又如1994年以來，吉林省恒和企業集團有限責任公司等13家關聯企業，采用多種手法合謀騙取銀行貸款。截止2002年末，該集團累計向工行吉林省分行貸款28.06億元，余額7.23億元，其中面臨損失3.66億元。
(五)財務管理等方面。審計發現，工商銀行在財務管理等方面還存在一些薄弱環節，其中一些突出問題已移交監察部、銀監會處理。如北京市分行朝陽支行無視國家三令五申，不僅未按規定對1996年以前違規形成的賬外資產2.18億元進行清理，還將其中的1.21億元“小金庫”資金繼續存放賬外，并與1997年以后通過截留收入等方式形成的9 686萬元賬外資金一道進行賬外經營、濫發獎金，造成嚴重損失。廣東省分行1992年以來，通過自辦經濟實體廣東南粵信托房地產開發有限公司以貸款形式向境內外累計投資13.57億元，該行長期疏于管理，沒有對南粵公司采取有效措施進行清理，也未及時開展境外資產保全，2000年南粵公司負責人李少鵬在境外變賣部分資產后攜巨款出走，9億多元國有資產難以收回。
三、審計處理情況和審計建議
對審計查出的工商銀行各項違規問題，審計署已依照國家有關法規作出了相應處理；對審計發現的涉嫌犯罪案件，已移送司法機關。同時，針對審計揭露的突出問題，審計署注意從政策、制度和監管等方面分析原因，向國務院上報了專題審計報告，并將審計情況向有關方面作了反映。根據審計情況，審計署建議：
(一)國有商業銀行應將改革的著眼點放在健全、完善內部經營機制上。從這些年審計的情況看，國有商業銀行經營管理中之所以存在一些普遍性問題，其根本原因是商業銀行尚未按照現代企業制度的要求建立起完善、科學、有效的內部管理和約束機制。有的分支機構為了完成上級下達的降低不良貸款率、增加收入等考核指標，往往只顧眼前利益，不考慮銀行長遠發展；有的為了部門或個人利益，不執行已有的規章制度，放松風險管理，盲目擴張業務，導致部分銀行業務出現風險。因此，下一步國有商業銀行應重點完善內部經營機制，真正建立起以防范風險為核心的內部控制制度和以銀行長遠利益為目標的自我約束機制。
(二)加強對國有商業銀行分支機構“一把手”的監督制約。銀行重大經濟案件時有發生，與一些分支機構內部控制制度和風險防范機制不健全、不落實，特別是對“一把手”的監督制約機制不完善有直接關系。如前述廣東省華光集團在騙貸過程中，盡管工商銀行部分信貸管理人員也曾提出過異議，但由于對華光集團的貸款是由分支行“一把手”決定的，因此該集團從工商銀行獲得的授信額度和貸款余額始終在增加，銀行風險也越來越大。在該集團貸款已出現重大風險的情況下，工行廣東南海支行仍將這些貸款作為正常類貸款反映，當地有關監管部門也沒有對此給予應有的關注。為有效防范重大經濟案件給銀行經營帶來的損失，建議銀監會和各國有商業銀行采取切實可行的措施，加大對分支機構“一把手”的制約和監督。
(三)盡快對現行金融法規不完善的地方加以修訂。例如，現行的票據法規要求，企業在辦理票據業務時，僅需向銀行提供增值稅發票復印件。這就為一些企業和不法分子利用虛假增值稅發票套取銀行資金提供了可乘之機。另外，現行法規要求，銀行在辦理票據承兌、貼現、轉貼現等業務時都要對票據貿易背景的真實性進行審核，但實際上在很多情況下(如異地貼現、轉貼現)，這種審核是難以操作的，最終造成責任無法落實。建議銀監會和人民銀行抓緊對相關票據法規進行修訂，應明確規定由承兌銀行承擔審核票據貿易背景的責任，并要求企業在開立承兌匯票時提供有關增值稅發票原件；同時，銀監會應進一步加大對承兌銀行票據業務的監督力度，以盡快制止和糾正當前票據市場的混亂狀況。
(四)加快銀行電子信息系統的開發和利用。目前商業銀行的信貸管理水平難以有效控制跨地區集團公司和關聯企業間的貸款風險，致使一些重大金融詐騙案件時有發生。建議銀監會和各國有商業銀行總行加強電子信息系統的研究開發，并利用電子數據隨時關注和分析分支機構的大額貸款情況和貸款企業情況，以及時有效防范各種風險。
四、審計發現問題的整改情況
國務院領導高度重視這次審計結果，在審計報告及有關的信息材料上作了重要批示，要求工商銀行認真分析問題的根源，采取切實有力措施予以改進，同時要求各商業銀行結合貫徹中央宏觀調控措施進行一次普遍自查。工商銀行針對審計發現的問題，采取積極措施予以全面整改，目前已初見成效：一是圍繞加強內部管理、完善內控機制，開展了信貸和票據業務的綜合整治，規范票據業務管理，抑制城市建設貸款風險，改進和加強個人消費信貸管理。二是徹底清理自辦實體，改進清算系統，嚴格財務核算和管理。三是按照從嚴治行的方針，整頓管理較亂的機構，加強薄弱環節控制，對審計揭露問題涉及的336名責任人進行了嚴肅處理。
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