“深圳，一個(gè)急速城市化的中國(guó)標(biāo)本”系列報(bào)道之二：

　　本報(bào)記者　金城　見(jiàn)習(xí)記者　陳善哲　深圳報(bào)道

　　在政府與原住民為“城中村”的問(wèn)題進(jìn)行的博弈中，數(shù)番讓步讓深圳原住民窺見(jiàn)了政府的底線。

中行抵債資產(chǎn)網(wǎng)上營(yíng)銷 斗三國(guó)與眾將一拚高下 雅典猜猜猜千元懸賞 大型休閑游戲燃燒戰(zhàn)車

　　沒(méi)有哪一個(gè)城市像深圳這樣有這么多的城中村(特區(qū)內(nèi)共有173個(gè)自然村，約10數(shù)萬(wàn)棟的農(nóng)民房，大部分高達(dá)5-8層，有不少超過(guò)10層，面積總量逾1億平方米)，在“梳理行動(dòng)”結(jié)束之后，深圳市市長(zhǎng)李鴻忠決心向城中村開(kāi)刀。

　　一份全面改造城中村的綱領(lǐng)性文件———《深圳市城中村改造規(guī)定》，將會(huì)在近期內(nèi)遞交到深圳市政府常務(wù)會(huì)議。一個(gè)由原深圳市規(guī)劃國(guó)土局牽頭的工作小組，已為之調(diào)研和醞釀了兩年之久。

　　三波搶建私房風(fēng)潮

　　“在高速城市化過(guò)程中，受土地產(chǎn)權(quán)限制及拆遷補(bǔ)償?shù)纫蛩氐挠绊懀�原農(nóng)村居民點(diǎn)開(kāi)發(fā)成本提高，急于擴(kuò)展的城市首先傾向于開(kāi)發(fā)成本較低的周邊地塊，使原農(nóng)村居民點(diǎn)逐漸成為都市海洋中的孤島。”深圳城中村問(wèn)題的研究者，深圳城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院的規(guī)劃師韓蕩對(duì)記者說(shuō)。

　　將近1000萬(wàn)外來(lái)人口的涌入既讓原住民看到了自己手中土地的巨大商業(yè)價(jià)值。使得他們某種意義上成為特殊的土地經(jīng)營(yíng)商，并進(jìn)而演變成為“食利者階層”。

　　暴富的原住民則在這座移民型的移民城市中感到了巨大的失落，食利階層與新移民群體形成了巨大的文化隔閡，就更使得他們退守他們所習(xí)慣的農(nóng)業(yè)文明和廣東文化及生活方式的的雙重精神堡壘———城中村。成為深圳必須解決的問(wèn)題。

　　更重要的是土地問(wèn)題。

　　由于歷史遺留下來(lái)的問(wèn)題，再加上新興的深圳缺少城市管理經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致1980年代初期本地農(nóng)民大肆擴(kuò)張其居住區(qū)，據(jù)《深圳房地產(chǎn)年鑒》載，“直到80年代中期，市政府才用紅線給各農(nóng)民村劃定了開(kāi)發(fā)建設(shè)范圍，紅線內(nèi)的土地保證了村里每戶居民有一塊宅基地和村中集體工業(yè)區(qū)的建設(shè)用地。”

　　事實(shí)上，除了少量對(duì)政府權(quán)威紅線的侵犯外，大部分違法建筑及所謂的城中村問(wèn)題，包括政府的政策失誤，也都局限在這條紅線內(nèi)。

　　深圳市國(guó)土局一位人士告訴記者，在劃分紅線后，各村都在自己的土地上進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，基本上在舊村旁又形成了一個(gè)新村，在后來(lái)履行政府與原住民達(dá)成的接管改造舊村協(xié)議時(shí)，由于政策資金方面不到位，同時(shí)村民們不愿意放棄舊村，致使政府的舊村改造并未按計(jì)劃進(jìn)行。

　　1992年，深圳市決定對(duì)當(dāng)時(shí)的特區(qū)內(nèi)區(qū)域進(jìn)行全面的城市化，之后關(guān)外的寶安縣撤縣設(shè)寶安龍崗兩區(qū)，這意味著市政府宣布全市區(qū)域內(nèi)土地全部收歸國(guó)有，但是對(duì)于城中村的土地，政府則決定返還給原村民和集體使用。這一照顧本地人利益的做法至少讓原住民思維上產(chǎn)生了誤讀：城中村的土地是自己的而不是國(guó)家的。

　　1992-1993年蔓延全國(guó)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)熱潮中，為租屋牟利，大量的城中村紛紛將他們?cè)�本只有三四層的農(nóng)民房改建成了五六層的房屋，形成第一波原住民搶建風(fēng)潮。

　　“原來(lái)決定的每戶宅基地不超過(guò)80平米，最高不超過(guò)3層的規(guī)定已經(jīng)蕩然無(wú)存，而政府在操作中也基本上認(rèn)可了每戶不超過(guò)480平米的私房可以承認(rèn)為合法建筑。但是對(duì)于超過(guò)的，卻仍只能發(fā)出拆除通知了事，無(wú)法采取實(shí)際行動(dòng)。”深圳市規(guī)劃局一位人士說(shuō)。

　　2001年10月17日，深圳市第三屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議迅速出臺(tái)了兩個(gè)文件，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性違法建筑若干規(guī)定》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》(一般簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”)，意圖為解決農(nóng)民房問(wèn)題提供法理依據(jù)。“兩規(guī)”基于將農(nóng)民房當(dāng)作歷史遺留問(wèn)題來(lái)有條件地承認(rèn)其合法產(chǎn)權(quán)，以達(dá)到“既往不咎，不許再建”的目的，并將合法與否的界限定在了1999年3月5日，之前的確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，之后的永不承認(rèn)，予以拆除。

　　“兩規(guī)一出”，立即引發(fā)了深圳史上最強(qiáng)的一次搶建私房高潮。《南方都市報(bào)》當(dāng)時(shí)派記者調(diào)查，一天時(shí)間僅在福田區(qū)的9個(gè)村就統(tǒng)計(jì)到230多棟在建私房。許多城中村利用這次機(jī)會(huì)將農(nóng)民房的平均層高由五六層改變成了八九層。

　　“對(duì)1999年之前違建房產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)，讓原住民再一次看到了政府原來(lái)讓步無(wú)底線，并且產(chǎn)生了幻想：既然之前的可以合法化，那么之后的又有什么理由不合法呢？只要建得多，法不責(zé)眾，政府最終仍會(huì)讓步。”更關(guān)鍵的是，“兩規(guī)”確定以1999年3月5日為界限，但是政府并未在1999年3月5日的時(shí)候?qū)θ�市農(nóng)民房進(jìn)行普查登記建立檔案，那么原住民就可以認(rèn)為：政府并無(wú)任何手段可以甄別該房是否1999年3月5日之后所建。

　　市規(guī)劃國(guó)土局一位干部說(shuō)，在“兩規(guī)”出臺(tái)之前，該局不少干部就強(qiáng)烈反對(duì)，認(rèn)為此規(guī)一出，政府與原住民博弈的籌碼(只要不確認(rèn)其合法性，清拆它的法理就在政府手里，即使不強(qiáng)制拆除，至少可以逼使原住民在賠償方面作出大的讓步，減低改造的成本，這樣改造才有可能)就全部交出去了，此后永無(wú)寧日。

　　“城中村改造”四大困境

　　有人說(shuō)，在深圳，原住民群體是最強(qiáng)勢(shì)的一個(gè)壓力集團(tuán)。這個(gè)城市原本就是他們的集體土地，深圳的急劇城市化，他們實(shí)際上是被剝奪者。“在城市化過(guò)程中，由于政府既不能為原住民提供救業(yè)和社會(huì)保障，甚至連原來(lái)的征地款也到位不及時(shí)，有虧欠于農(nóng)民，所以對(duì)農(nóng)民超建私房獲取利益采取了默認(rèn)和放任的態(tài)度，某種意義上是讓他們獲取這種非法收益作為補(bǔ)償。”一位深圳學(xué)者分析說(shuō)。

　　另外，在深圳的戶籍人口中，原住民占了相當(dāng)大的比重。深圳雖然號(hào)稱數(shù)百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)人，但是戶籍與暫住人口嚴(yán)重倒掛，大部分是沒(méi)有選舉權(quán)的暫住人口。而全國(guó)的地方政府，基本上都是一個(gè)只對(duì)戶籍人口負(fù)政府責(zé)任的政府，深圳也不例外，因而無(wú)論是市或區(qū)級(jí)人大代表，原住民代表的比重都相當(dāng)高，政府得充分考慮他們的態(tài)度。

　　“不難理解，為什么2001年的‘兩規(guī)’市人大如此高效率地通過(guò)。”那位學(xué)者說(shuō)。

　　還有一點(diǎn)，由于原住民村落自成一個(gè)封閉的小社會(huì)，“針插不進(jìn)，水潑不進(jìn)，”任何政府的政策要想落實(shí)，村委會(huì)都是一個(gè)很重要的環(huán)節(jié)。然而由于村委會(huì)是村民自治組織，任何負(fù)責(zé)人都必須為其選民負(fù)責(zé)，他們很難拂逆村民的想法，除非該村主任十分強(qiáng)勢(shì)，而他又衷心地認(rèn)同政府的政策。更何況所有村主任本身也都是利益中人，更有不少村官本身就是搶建風(fēng)的帶頭人。而深圳上上下下各色人等背景錯(cuò)綜復(fù)雜，各種利益糾葛下，讓政府處理起涉及土地和眾多利益的城中村問(wèn)題來(lái)頗為棘手。

　　更何況，深圳市規(guī)劃局的一份資料指出，歷次搶建改建風(fēng)潮使得城中村問(wèn)題積重難返，令改造工作陷入四大困境：

　　一是產(chǎn)權(quán)困境。城中村大量違法建筑的存在與土地產(chǎn)權(quán)的特殊性，令改造陷入兩難境地：如果承認(rèn)違建的產(chǎn)權(quán)，則鼓勵(lì)了違法行為，會(huì)引起新的搶建，而且城市環(huán)境也不允許；如果不承認(rèn)產(chǎn)權(quán)，考慮到法律依據(jù)不足及違法行為的普遍性，對(duì)該部分違法建筑難以強(qiáng)制拆除，令改造無(wú)從進(jìn)行。

　　二是規(guī)劃困境。城中村現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)強(qiáng)度太大，容積率一般都達(dá)到3.0以上，市政公用設(shè)施欠帳較多，在特區(qū)內(nèi)已無(wú)空地可以置換的情況下，在城中村原有的范圍內(nèi)，即使準(zhǔn)許容積率達(dá)到3.0，也難以達(dá)到改善城市環(huán)境的要求，可是容積率在3.0以下開(kāi)發(fā)商無(wú)利可圖不會(huì)干，業(yè)主也不會(huì)接受。市規(guī)劃局的一位官員說(shuō)，這是城中村改造最難處理的一件事情。

　　三是拆遷補(bǔ)償困境。城中村現(xiàn)狀住宅面積大，建筑成本高，每年還可以為業(yè)主帶來(lái)相當(dāng)可觀的租金收益。保守估計(jì)，一棟私房?jī)H需5年即可收回成本，若再出租5年業(yè)主便可收益過(guò)百萬(wàn)，如此，業(yè)主提出的補(bǔ)償安置數(shù)額巨大，即便如此，大部分業(yè)主對(duì)拆遷仍普遍抵觸，這會(huì)給改造單位帶來(lái)巨大的改造(包括交易成本)與風(fēng)險(xiǎn)，令開(kāi)發(fā)商望而卻步。此外，業(yè)主傾向于只接受住房補(bǔ)償，進(jìn)一步加重了規(guī)劃的困境。

　　四是土地供應(yīng)困境。為保證改造單位在改造中有贏利或至少不虧損，政府需要給改造單位實(shí)行大幅度的地價(jià)優(yōu)惠，或進(jìn)行大量的資金補(bǔ)貼，這不僅影響到地價(jià)收益進(jìn)而延緩城市建設(shè)步伐，而且容易造成土地供應(yīng)失控，沖擊商品房市場(chǎng)。

　　在這樣的困境下，有學(xué)者悲觀地認(rèn)為，深圳城中村問(wèn)題基本是一個(gè)無(wú)解的題。

　　但是在深圳的城市化進(jìn)程中，與梳理行動(dòng)、關(guān)外城市化(關(guān)內(nèi)外一體化)構(gòu)成一個(gè)完整政策體系的“整治城中村”課題，又是深圳市政府繞不過(guò)去的一個(gè)坎。

　　深圳市政府顯然已下決心去啃這塊硬骨頭。市政府一位官員對(duì)記者說(shuō)，此次改造計(jì)劃進(jìn)行了充分的研究準(zhǔn)備，市領(lǐng)導(dǎo)決心很大，而某種程度上，能否達(dá)到目的關(guān)鍵可能還要看政府是否真的下了決心。一位參加了政策制定的官員對(duì)本報(bào)透露，即將交由市領(lǐng)導(dǎo)拍板的《深圳市城中村改造規(guī)定》基本上確定了如下改造思路：堅(jiān)持政府引導(dǎo)(政府定位在市場(chǎng)規(guī)則的制定者和監(jiān)督者，制定優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與城中村改造)、市場(chǎng)運(yùn)作、鼓勵(lì)城中村集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造；統(tǒng)一建設(shè)、成片改造，有計(jì)劃地逐步推進(jìn)；城中村土地徹底國(guó)有化，完全消除產(chǎn)權(quán)障礙，而房屋產(chǎn)權(quán)合法化問(wèn)題，則基本上仍立足于2001年“兩規(guī)”的政策基礎(chǔ)；政府針對(duì)轄區(qū)內(nèi)城中村改造項(xiàng)目制定一個(gè)統(tǒng)一的基準(zhǔn)容積率；采取房地產(chǎn)權(quán)調(diào)換與貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償方式；政府設(shè)立城中村改造基金，扶持市政配套建設(shè)。

　　在《規(guī)定》起草的過(guò)程中，深圳市規(guī)劃局已啟動(dòng)了關(guān)內(nèi)漁民村、崗廈、大沖等數(shù)個(gè)試點(diǎn)村的規(guī)劃工作，并將崗廈、上沙、下沙、田貝、黃貝嶺、大沖、南崗等8個(gè)村列入近期建設(shè)規(guī)劃。其中位于深圳市CBD區(qū)域內(nèi)、占地17萬(wàn)平米的崗廈村，規(guī)劃局已作了兩輪規(guī)劃方案，政府并與原住民展開(kāi)了數(shù)輪談判，福田區(qū)有關(guān)負(fù)責(zé)人已對(duì)媒體發(fā)表了將崗廈建成中心商務(wù)區(qū)的宏偉藍(lán)圖，而漁民村已成為關(guān)內(nèi)完成改造的第一個(gè)城中村。