□本報駐京記者 吳晨光 實習生 周密

　　改革20多年來，中國貧困人口首次出現反彈，去年未解決溫飽(人均年收入637元以下)的貧困人口增加了80萬人。在中國致力于消滅貧困的路途中，這個突然反彈的數字究竟意味著什么？

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　　新增貧困人口從何而來？

　　改革20多年來，中國貧困人口首次出現反彈。7月16日，國務院扶貧辦主任劉堅在一次會議上透露了這個消息：“去年未解決溫飽(人均年收入637元以下)的貧困人口不但沒有減少，反而增加了80萬人。這是改革開放之后扶貧開發歷史上的第一次。”

　　來自國家扶貧辦的數據表明：2003年，全國多數省份的貧困人口均有減少，但一些省份卻有所增加———黑龍江43萬，陜西37萬，安徽66萬，河南53萬。此消彼長，新增80萬人因此得出。

　　“天災是導致貧困人口上升的原因之一。”國家扶貧辦政策法規組副組長何平說。“2003年的災害雖然不像1998年洪災那樣在社會上引起轟動，但波及的面卻很大———所謂‘洪災一條線，旱災一大片’。”

　　來自河南省扶貧辦的報告稱，去年該省的風、雹等災害之多，達到有氣象記錄以來的“極值”。黑龍江扶貧辦一位官員說，該省西部地區的旱災多年難遇，被列入省農業十強縣的訥河，收入也只有往年兩三成。

　　何平說，2003年的SARS流行也是原因之一。雖然SARS主要爆發在都市，但對貧困農民進城務工的影響不可低估。國家592個扶貧工作重點縣中，去年外出勞動力數量比2002年減少了1／5；扣除物價因素，農民人均純收入中工資性收入比上年少10個百分點以上。

　　“當然，近幾年貧困人口減少的速度趨緩也與農民增收困難有關。”何平分析說，“自1997年開始，我國農民收入的增長一直在低谷徘徊。2003年農民收入實際增長只有4.3%，比上年要低。由于農民增收緩慢，一遇災害極易返貧。”

　　“對于這部分貧困人口來說，市場經濟的環境尤其不利。”三峽庫區某市扶貧辦一位人士說，“目前農副產品的供求關系發生了變化，而貧困地區大多地處偏遠，很多地方不通公路和鐵路。當城里人通過網絡和電視隨時更新自己的信息時，貧困人口卻因消息閉塞延續著古老的生產模式，這和市場的需求相距很遠。所以，他們的抗風險能力很弱，老、病、殘及自然界的災害，會讓他們措手不及。”

　　80萬是一個信號？

　　“如同北京的大雨導致交通癱瘓，背后是交通建設和體制問題，自然災害只是貧困人口上升的表因，”中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡日方說，“新增80萬貧困人口發出了一個信號，應該對我們的扶貧體制和一些做法進行反思。”

　　目前，中國的扶貧方式主要分為“救助式扶貧”和“開發式扶貧”，前者主要是分款入戶，補貼到人，后者主要是通過一定的項目，利用當地資源自我發展。一般把“救助式扶貧”比喻為“輸血”，“開發式扶貧”比喻為“造血”。通常地，人們認為“造血勝于輸血”。

　　“開發式扶貧”由國家扶貧辦主導，這項工作開始于1986年。18年來，中國農村赤貧人口從1.25億下降到2800多萬，一般性貧困人口——年均收入低于882元者——減少到6000萬。這種扶貧模式被寫入《國家八七扶貧攻堅計劃》，這是中國第一個扶貧綱領性文件。而在中國《2001年-2010年扶貧綱要》中，開發式扶貧也被列為基本方針，其目標是在10年內基本解決農民的溫飽問題。

　　但官方資料表明，進入21世紀以來，全國貧困人口減少的速度趨于緩慢。1986-2000年，全國貧困人口平均每年減少600萬-700萬；但此后速度陡然放緩，2001-2003年三年間全國共減少貧困人口300萬，平均每年只有100萬；而在2003年，又出現了扶貧史上赤貧人口———人均年收入低于637元、未解決溫飽者———首次反彈的狀況。

　　中國社科院農村經濟研究所研究員黨國英撰文指出：在經濟學上，總會有一個邊界，在此邊界內，投資效益為“負數”。脫貧致富方面的投資，也存在“邊際效益下降”的規律，越到最后工作越困難。由于這個原因，即使發達國家也有一部分絕對貧困人口不能被輕易“消滅”。

　　蔡日方的調查表明：現存的2800多萬赤貧人口中，五保戶占1／5，殘疾人占1／3強，生活在不宜生存的環境中者為1／4，另有一些常年被疾病困擾的、沒有勞動能力的、受教育水平極低的……“他們中的很多人老、病、殘集于一身，很多人聽不懂普通話，很多人居住在三年不見雨水的地方。”這位研究員說，“你用什么項目可以把他們扶起來呢？”

　　“對于這個邊界內的貧困人口，只能通過常年救濟的辦法，使他們享有一種起碼的、有尊嚴的生活水平，特別是使他們的子女能接受正常的教育。”黨國英認為。

　　80萬新增貧困人口被一些學者看作一種信號，對于2800萬赤貧人口，目前“造血式”的扶貧基本上到了極限，能夠開發的貧困地區和人口已經脫貧，剩下的由于自身條件和環境因素很難再通過項目自我發展了，扶貧模式應作相應調整，政府要發揮救濟的作用。至于近6000萬一般性貧困人口，“造血式”扶貧還能發揮作用。

　　2004年年初，蔡日方等人向國家領導人遞交了一份“內參”——建議建立農村“低保”。這位47歲的學者提了兩點理由，一是農村赤貧人口自己沒有能力脫貧，只能通過救濟；二是農村老年化程度高于城鎮，農村養老體系在短期內又難以健全，而設立“低保”同時可以解決老年貧困。

　　黨國英算了一筆賬，說明國家具備建立農村最低保障的能力：近幾年，國家、民間及國際機構三方投入的扶貧資金每年都在300億元以上，如果直接發放給3000萬貧困人口，平均每人每年可獲得1000元，已經大大高于貧困線。

　　而亞洲開發銀行測算出的數據為47億元人民幣。這個數字就能使赤貧人口擺脫絕對貧困，因為他們現在平均每人每年已有500多元的收入。

　　但國務院扶貧辦政策法規組副組長何平認為，這里有兩點需要注意：第一，中央的扶貧資金中，財政扶貧資金只有122億元，其他的大部分是扶貧貼息貸款，由金融機構發放，有貸有還，不能直接給貧困人口消費。第二，這些扶貧資金除了解決溫飽這個重點問題外，還要用于改善貧困地區的基本生產生活條件，幫助低收入人口脫貧。如果5600多萬低收入人口不盡快穩定脫貧，一旦出現大量返貧，赤貧人口將會更多。

　　“兩龍治水”的整合之困

　　對于學者提出的對2800萬赤貧人口實施“救濟式扶貧”，扶貧辦的一些人士表示了不同意見。“開發式扶貧的成績已經被歷史證明。”黑龍江扶貧辦的一位人士說。河南省扶貧辦某官員認為，已沿用了數十年的救助扶貧，是計劃經濟的產物。市場經濟就是要搞開發式扶貧，搞市場調配，利用自身資源解決溫飽奔小康。

　　一位專家認為，國家、省、市、縣各級扶貧辦這個龐大機構的運轉，是為了推動開發式扶貧的進行。某扶貧辦官員認為，不搞開發式扶貧，扶貧辦也就失去了存在的意義。

　　目前，救助式扶貧由民政部農村低保司分管。民政部低保司農村處一位官員稱，東部七省市———包括北京、上海、廣東、福建等地的農村特困戶已經實行了農村低保，遼寧預計今年內實現農村低保。“現在國家的政策是鼓勵有條件的地區建立農村低保，沒條件的地區完善特困戶生活救助。”

　　這位官員說：“現在一些人希望靠一部分人帶動其他人脫貧，目的是好的，但實施起來有一定問題。因為很多項目在貧困地區無法運作，2800萬絕對貧困人口中大部分沒有勞動能力。這就像在城市中，不是每個失業工人都能成功再就業，需要建立城市最低生活保障一樣。”

　　“兩種扶貧模式被兩個部門分割開，不利于扶貧事業的進展。因為部門利益之爭會產生一些矛盾和問題。”蔡

　　日方說，“國家應該對扶貧工作的資源進行整合。”

　　NGO的“精細化扶貧”

　　在西方發達國家，扶貧資金的來源分為兩塊：政府救助和社會救助。社會救助較為常見：一方面，富人希望回報社會；另一方面，政府在機制上給予免稅，因為西方社會遺產稅、繼承稅非常高，富人死后龐大的遺產納稅后將所剩無幾，還不如把錢給慈善機構。西方扶貧NGO的類別已經分得很細———諸如某些專門救助失學者，有些則為智障人群服務。

　　“相比而言，中國的扶貧NGO的影響力要小一些，”蔡

　　日方說，“如何發揮它們的作用也是扶貧工作面臨的課題。”“受制于人力和資源的限制，中國NGO的長處不在于開展大規模的運動式扶貧。”中國扶貧基金會一位負責人說，“但可以按照國家的精神開展工作，提高扶貧工作的精細程度。”

　　該組織人士介紹，中國扶貧基金會的工作是為國家部門“拾遺補缺”，幫助進行扶貧的制度及模式創新。他們新近創立了小額信貸項目，并在貧困地區招募“指導員”，有針對性的指導當地農民搞生產、搞經營，甚至具體到養豬還是養鴨子。

　　“我們除了提供資金外，更重要的是提供培訓，包括技能、市場經營等。”基金會一位人士說，“精細化扶貧雖然扶貧成本增加了，但是，資本流失率降低了，效率更高。”