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　　王自力/文

　　隨著銀行監管職能的分離，不僅九大區行的職能需要重新定位，而且目前仍按行政區劃設置的中心支行和縣支行也需要重新布局。

　　隨著貨幣信貸職能以省為單位的屬地化調整，以及首批河南、河北、浙江、福建等省會中心支行和深圳市中心支行由副局級升為正局級，市場紛紛傳聞中國人民銀行實行近六年來的大區行體制將逐漸淡出，不太長的時間內，整個管理體制很可能重新回歸到1998年設立大區行前。

　　中央銀行體制是現代金融體制的核心，而中央銀行分支機構的設置則是中央銀行體制的重要內容。因此，是按經濟原則繼續推進人民銀行分支機構的改革，還是將業已完成的部分改革——人民銀行大區行體制退回去，回歸原有按行政原則設置人民銀行的分支機構，的確事關人民銀行體制改革的方向，涉及制度安排層面如何保證中央銀行相對獨立性，從而正確無誤地制定和貫徹實施貨幣政策的大問題。

　　經濟區劃還是行政區劃?

　　—— 自中央銀行制度產生以來，因應市場和計劃兩種經濟體制，各國中央銀行分支機構的設置雖各有差異，但大體均表現為兩種模式，即或者按經濟區劃設置分支機構或者按行政區劃設置分支機構。

　　按經濟區劃設置分支機構的突出特點是，從實際經濟需要出發，區別不同地區市場經濟、信用制度發展狀況和地區經濟發展特點，特別是金融業的發展程度及其在全國的地位來設置分支機構。按行政區劃設置分支機構的方法恰好與前一種方法相反，它強調中央銀行分支機構的行政區劃。通俗地說，就是哪里有政府哪里就要有中央銀行；有什么級別的地方政府，就設相應級別的中央銀行。

　　比較上述兩個原則，通常前者更符合市場經濟發展規律，同時也有利于中央銀行排除地方政府行政干預。而后者則不只不經濟，而且還增加了政府干預中央銀行的機會。特別是在地方政府直接管理經濟的情形下，地方經濟發展與宏觀調控之間多了一個不好解決的矛盾，從而使得中央銀行的分支機構夾在這個矛盾當中。多數情況下，中央銀行分支機構的重心不得不傾向地方，因為機構是按行政區劃設置的，不能不顧及地方經濟的發展。結果，中央銀行的分支機構反過來“倒逼”中央銀行總行爭資金爭政策，因為誰爭得多，就意味著誰多從全國統一的市場中取得更多的資源。表面上看，這似乎是中央銀行的分支機構在“逼”自己的總行，但實際上背后卻隱藏著最大的地方主義者——當地政府。

　　——過去，中國人民銀行的分支機構設置，是從高度集中的經濟管理體制沿襲而來的。舊體制下的模式是：省、直轄市、自治區設分行，地區一級設中心支行，市、縣設支行。1984年人民銀行單獨行使中央銀行職能后，曾設想不再保留縣支行一級，人民銀行的業務由當地專業銀行(主要是工商銀行)代理。因此，當時人民銀行的縣支行基本上都撤銷了。但經過實踐證明，在經濟較為發達的縣需要單設人民銀行機構，因為中央銀行的業務由某家專業銀行代理，其他銀行很不方便，特別是中央銀行的金融監管職能不宜代理，讓專業銀行自己監管自己實際上十分困難。同時，隨著農村多種金融機構和金融工具的出現，沒有中央銀行專門機構管理也不行。因此，1986年大部分縣支行又相繼恢復。在這一時期，隨著“市管縣”行政體制的推行，人民銀行原來的地區中心支行也基本上取消，改為在中心城市設二級分行。

　　但是，這些變化并未觸動原有分支機構的設置模式。到1998年，我國中央銀行——人民銀行分支機構設置的突出問題仍然是按行政區劃設置，即不論各地區經濟、金融發達程度如何，也不論業務量多少，從縣以上有政府就有人民銀行，是什么級別的政府就有相應級別(一般低一級)的人民銀行機構。這種按行政原則設置分支機構的模式帶來了一系列弊端：

　　一是浪費了大量人財物力。

　　二是為地方黨政部門不合理干預銀行工作提供了方便。

　　三是一定程度上阻礙了市場經濟的發展。

　　大區行之弊

　　1998年央行開始的體制改革轉向了按經濟區劃設置分行的取向。至1999年初，跨省區九大分行和北京、重慶兩家營業管理部相繼成立。根據當時的改革方案，分行的主要職責是依據總行的授權，負責執行全國統一的貨幣政策，對轄區內除證券、保險外的金融業務活動進行全面監管。在不設分行的各省區首府所在地還設立了以該地命名的金融監管辦事處，作為分行的派出機構。在分行所在地以外的省會城市以及計劃單列市設立中心支行，省會城市中心支行除了履行原來承擔的職責，還增加了原省分行在國庫經理、支付清算、現金發行和金融統計等業務中的管理匯總工作。

　　是次改革，一是貨幣政策上，總行進一步集中了貨幣政策決策權，分行在認真分析、研究轄區內的經濟金融形勢的基礎上，為貨幣政策決策提供政策建議，既可保證貨幣政策的權威性，又可保證貨幣政策操作的針對性和靈活性。

　　二是金融監管職能上，工作重點在分行，要保證各項金融監管政策的貫徹執行，強化金融監管的獨立性，全面監管轄區內的金融機構，依法查處金融違法、違紀案件，分析研究、防范和化解金融風險，實行金融監管責任制。

　　三是金融服務職能上，遵循屬地原則，主要由中心支行承擔，金融服務貼近基層，面向企業、廣大金融機構，有利于利用現有設備和技術力量，改進和提高金融服務效率。

　　毋庸否認，正像硬幣往往有正反兩面一樣，新體制運行半年后，改革存在的諸多疏漏與不足開始逐漸暴露。尤其是金融監管權限的劃分上，在分行、金融監管辦事處，以及省會城市中心支行的關系銜接和職責劃分方面，衍生出一系列剪不斷理還亂的矛盾和問題。具體可概括為一個紊亂，三個脫節。

　　一個紊亂是指內部組織體系紊亂。通常有效的組織體系應該內部機構合理、組織體系明晰、領導和管理關系明確。但在既要“大膽改革”，又要尊重歷史，還要考慮平衡的改革指導思想下，改革的結果必然只能亂了自己。不僅總行與分行之間出現個營業管理部，分行與中心支行之間冒出個分行營管部、監管辦事處，而且一些特殊的省會城市中心支行、計劃單列市中心支行其職責范圍、功能定位也各不一樣，因而在組織活動、開展工作、貫徹方針政策、執行國家法律等方面，難免存在擇其所需，形成合力大大打折。

　　——三個脫節主要是指貨幣政策與金融監管、金融服務三者脫節；管人與管財、管事脫節；上、中、下三個層次改革脫節。眾所周知，貨幣政策、金融監管、金融服務是其時中央銀行的三項基本職責，盡管各國具體操作過程不盡相同，且三項職責是否一定統一于中央銀行也有爭議，但當這些職責還在中國人民銀行一個肌體內的時候，三者不統一的弊端是可想而知的。

　　人權與事權、財權相統一是現代管理的一項基本原則，但改革中這三權卻被人為地割裂了。新成立的跨省區分行，對各中心支行、監管辦事處擁有人權，但沒有多少事權，更沒有財權；省會城市中心支行對其他中心支行有部分事權，有全部財權，卻沒有人權；監管辦對中心支行有一定的事權，卻既無人權，也無財權。顯然，在此種狀態下，內部關系怎么理得順，管理績效又如何提得高呢？?

　　至于上、中、下三個層次改革脫節，主要是指整個改革對人民銀行總行在機構和職能上均未進行實質性改革，對中心支行、縣支行更無相應調整，真正進行改革的只涉及省分行和省會城市二級分行，也就是說只在省分行及其相應城市進行改革。這一方面造成了改革關系難以理順，改革措施難以到位，另一方面也使得改革傳導難以有效進行，改革最終不可能真正實現其初衷。

　　反思整個改革過程，之所以會出現諸多矛盾和問題，除了所謂時間倉促，缺少全面系統考慮等原因以外，實際上還隱含著其他一些一時尚難以理喻的因素。

　　一是中央銀行能否集貨幣政策和金融監管二者于一身的問題。這不僅是一個實踐問題，也存在理論上的爭論，1998年的改革似乎在朝分設方向努力，但實踐中又困難重重。事實上，如果把中央銀行比作一手抱小孩(——金融機構)，一手持奶瓶(——貨幣政策)的母親，那么，實難想像中央銀行這位母親能在搞好對金融機構監管的同時，又把握好貨幣政策，使貨幣政策的有效性不打折扣。

　　二是中央銀行與地方政府的關系問題。從貨幣政策的制定和實施看，中央銀行當然應盡可能保持與地方政府的相對獨立性，但在防范和化解銀行體系危機和風險處置方面，中央銀行則顯然離不開地方政府。亞洲金融危機后，信托投資公司、農村基金會、城鄉信用社等大量地方性金融機構風險全面爆發，防范化解這些金融機構風險只能依靠地方政府，甚至必須在地方政府的統一領導下才能開展工作。因而，這不能不使得中央銀行分支機構與地方政府的關系變得撲朔迷離。

　　三是體制、機制重要還是人的因素重要的問題。改革面臨的另一個問題實際上是圍繞貨幣政策、金融監管等，人們往往只注意到體制變革和機構調整本身，而忽略了人特別是“一把手”這個根本性問題。事實上，無論貨幣政策還是金融監管，由于其高度技術性、專業性的部門特性，決定了掌管貨幣政策、金融監管的“一把手”必須是該領域的專家。難怪有研究人士指出，如果“非技術掌門”當道，那么，甭管體制如何變革、機構怎樣調整，其實一切也都等于零，換句話說，就是在這種“情形”下，所謂“區域性貨幣政策研究缺失”完全是正常的，而能發揮出大區行的制度優勢則肯定是不正常的。

　　體制復歸還是繼續改革？

　　面對種種非議和批評，大區行體制究竟是退回去，還是繼續向縱深推進？退回去是否順應國際趨勢，完善、鞏固并進一步深化改革是不是現實要求？

　　其實，無論大區行體制何去何從，有一點可以肯定，即按經濟原則進行央行空間布局和分支機構設置，這個方向無疑是符合市場經濟發展要求和中央銀行工作規律的。

　　如果說1998年改革不到位，是限于當時區域經濟特征不明顯和思想條件未成熟，因而采取折衷辦法走了以“經濟原則”和“行政原則”相結合的路子，那么應該說，隨著泛珠三角、泛長三角以及環渤海、東三省、西北地區等各具特色經濟圈的出現，經濟發展已經要求中央銀行突破省的概念，在全國統一的貨幣政策前提下，針對各區域不同經濟發展水平制定不同區域的貨幣政策，以提高貨幣政策的靈活性和有效性。

　　如果說1998年改革不徹底，其原因是難以理喻的諸多因素尚處于“猶抱琵芭半遮面”狀態， 那么隨著隱含問題的化解和逐步解決，特別是隨著銀行監管職能的分離，不僅九大區行的職能需要重新定位，而且目前仍按行政區劃設置的中心支行和縣支行恐怕也需要重新布局。現實已經迫使我們不得不對這些課題進行認真研究。僅以目前縣支行的狀況舉例，過去縣支行一級的工作主要是監管農信社，而在監管職能分離，以及交通運輸便捷后大量發行庫的撤銷，約40來號人的各縣級支行，其去留取舍的確亟待考量。

　　進而言之，如果說1998年改革后，央行大區行在利用貨幣政策、信貸政策促進地區金融一體化發展方面，其作用未得到有效顯現的原因，是由于沒有把人的因素放到與體制、機制同等重要的地位來認識的話，那么如何根據中央銀行工作的專業特性，加大人力資源整合的力度，便成為我們在深化中央銀行體制改革中不能不高度重視的問題。事實上，央行行長周小川已然提出建設一支 “學習型、研究型、專家型和務實型、開拓型”的中央銀行隊伍的要求，倘若如此，在分離出監管職能后，大區行的職能將不僅不會弱化，而且將會得到充分發揮，在貫徹執行全國統一的貨幣政策中，出現偏差和失誤的概率自然會大大下降。

《財經》雜志6月5日刊目錄
封面文章 重組交通銀行 [資料] 匯豐、渣打銀行概況 [資料] 外資銀行在國內并購情況 “我們以長遠的眼光看待中國” 交行的前生今世 財經觀察 “中小企業板塊”遺憾的背后 觀點評述 宏觀調控者不可微觀參與 [評之評] 宏觀調控必須堅持市場導向 經濟全局 增值稅轉型試點難產 扶貧沒有浪漫曲 冷熱兼治方是良藥 環保如何成為產業 強制性養老基金沒有必要 我們究竟應當怎樣養老? 評論·中國經濟 “5·19”行情 評論·海外經濟 中國打噴嚏 全球患感冒 市場與法治 海南第一奇案開庭 億萬資產歸屬難決 庭審結束 爭議未了 等待最高法院拆遷司法解釋 《破產法》突破 [法治動態] 資本與金融 建行中行再享“最后的晚餐” 納斯達克中國辦公室去留之謎 中小企業板塊難企創業板 央行大區行體制何去何從 滬深股市 民企能否沖破天花板 香港股市 又是政策風險	產業縱深 中歐焦炭出口配額風波 彩電業反傾銷敗訴始末 公司透視 菲亞特前景不明 財經速覽 [本月事件] [科技風尚] iPod：領導者，但不是統治者 [科技風尚] 狗的譜系 [人物志] 焦點 基金法開始實施 外刊聚焦 俄羅斯與WTO 邊緣 認真對待勞動權利 讀者來信 何謂“集體理性”和“國家利益”? 嚴格意義上的問責制 如何保護終端用戶的利益 財經專欄 隨筆 “美國傻瓜”及其忠告 “馬虎”輯錄 讀書 [薦書] [書摘] 當科學遇到宗教 逝者 呂福源 財經動向 [文事-動態] [商事-動態] 追蹤 哈啤爭奪戰分出明暗 商事．現場 周正毅兩項罪成 文事．前沿 “宏觀調控”與央行獨立性