□本報記者　曹勇　□彭丹　　

　　　?正方：代表辭職制度給不作為的代表敲響了警鐘，是加強(qiáng)代表責(zé)任感的力舉

　　　?反方：這是行政規(guī)則對選舉規(guī)則的侵害，反映了目前一些施政者對于選舉文化和選舉概念仍存有重大的誤解

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　　突如其來的辭職通知

　　兩個月來，吳遠(yuǎn)(化名)一直處于一種喜憂交織的心態(tài)：他本是成都市金牛區(qū)的一個基層干部，區(qū)人大代表；今年3月，他升任金牛區(qū)政府一個局的局長。但6月底，他突然接到金牛區(qū)人大常委會的通知，“建議”他辭去區(qū)人大代表的職務(wù)。

　　吳遠(yuǎn)說他的第一反應(yīng)是“驚詫”和“不安”，他是去年選上人大代表的，按照規(guī)定，他還有四年的任期。

　　“在我的印象中，只有犯了嚴(yán)重錯誤，諸如犯罪等，才會被終止人大代表資格�！彼�說，他一直在考慮，要不要提出辭職。

　　其時，金牛區(qū)共有18名官員接到了類似通知，他們基本上都是各個局的負(fù)責(zé)人，很多人有著和吳遠(yuǎn)相同的心態(tài)。

　　在此之前的6月25日，成都市金牛區(qū)人大常委會通過了一項決議，決定在該區(qū)實(shí)施人大代表辭職制度。該制度規(guī)定出現(xiàn)下列五種情形的代表將被建議辭職：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人因工作變動，在代表結(jié)構(gòu)中失去原有代表性的；因健康狀況不能繼續(xù)履行代表職務(wù)的；連續(xù)兩年不參加區(qū)人民代表大會、不參加代表活動、不認(rèn)真履行代表職務(wù)的“三不代表”；犯有嚴(yán)重錯誤，在群眾中造成不良影響的；其他原因須辭去代表職務(wù)的。

　　8月1日，金牛區(qū)交通局副局長鄧文輝正式遞交辭職報告，成為18名官員中的第一個辭職者。

　　金牛區(qū)人大常委會辦公室主任張鼎說，到目前為止，已有13人遞交了辭職報告，“18名官員有望在8月底全部遞交辭呈”。8月24日，第一批共9名官員被批準(zhǔn)辭去代表職務(wù)。

　　初衷

　　當(dāng)?shù)匾晃蝗耸糠治�，辭職制度在一定程度上是為了解決一些街道辦事處新任負(fù)責(zé)人的代表身份問題。

　　按照人大組織的通行規(guī)定，下一級行政單位的領(lǐng)導(dǎo)幾乎是當(dāng)然的人大代表。比如地市級的市長是省人大代表，縣長是市人大代表，街道辦負(fù)責(zé)人也應(yīng)是區(qū)人大代表。而原來的街道辦的領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動工作走了后，新任負(fù)責(zé)人由于總額的限制很難獲得代表身份。在這種情況下，就出臺了調(diào)走的官員被建議辭職的制度。按照金牛區(qū)人大的官方說法，這叫“請因工作變動而在代表結(jié)構(gòu)中失去原有代表性的代表辭職”。

　　金牛區(qū)人大常委會辦公室主任張鼎認(rèn)為，這項制度也和人大的監(jiān)督職能有關(guān)。張鼎說，金牛區(qū)近兩年實(shí)行街道機(jī)構(gòu)合并，一些街道的辦事處主任、黨工委書記調(diào)任政府職能部門任領(lǐng)導(dǎo)，這一來就使得人大代表的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，區(qū)級機(jī)關(guān)官員的比例明顯增大�！耙桓畠稍骸北臼侨舜蟮谋O(jiān)督對象，這么多的區(qū)級機(jī)關(guān)官員同時身為人大代表，不利于監(jiān)督。同時，這些代表擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)后，跟原選區(qū)選民接觸的機(jī)會就少了，不能很好地了解選民的意愿、傾聽選民的意見，因而失去了其代表性。

　　張鼎說，實(shí)行辭職制的另一個現(xiàn)實(shí)動因是，過去人大代表的“終屆制”，讓很大一部分代表缺乏緊迫感、使命感，無所作為，給人的印象是，只要不違法犯罪，即使不出席人代會、不參加代表活動、不履行代表職責(zé)的“三不”代表，任期也會直至5年屆滿。

　　主任的作用

　　為什么區(qū)人大這么在意街道辦事處主任、黨工委書記的人大代表身份問題呢？

　　《金牛區(qū)人大常委會關(guān)于區(qū)人大代表辭職的暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)的起草者之一、金牛區(qū)人大常委會原辦公室主任江光國兩手一攤：“這也是從實(shí)際出發(fā)”。

　　作為最基層的人大工作機(jī)構(gòu)，代表工作小組的組長往往會由街道辦事處主任、黨工委書記來擔(dān)任，他們能給代表工作提供諸多便利——眾所周知，代表們在履職時有諸多現(xiàn)實(shí)困難，目前還沒有一個健全的可操作的保障體系。

　　在被問到身兼街道辦事處主任和人大代表雙重職務(wù)的感受時，楊文遠(yuǎn)(化名)笑一笑說：“我最大的感慨是，如果沒有辦事處主任的身份，人大的很多工作幾乎沒辦法做。”

　　代表工作小組召集代表活動時，沒有場地，他一句話，辦事處的會議室就會提供出來；而代表們就餐的費(fèi)用，不用說也是他來解決；外出需要用車，他可以安排辦事處的車輛……

　　江光國說，按道理，人大代表工作小組的小組長也可以由一個平常的代表擔(dān)任，但如此一來，工作便會遭遇諸多不便。一位研究人大制度的專家評價說，某種程度上說，人大工作實(shí)際上對行政組織不能不有所依靠，金牛區(qū)人大實(shí)施辭職制，也算用心良苦了。

　　自愿還是強(qiáng)制？

　　就在金牛區(qū)人大“滿懷信心”等待18名代表在8月底前全部辭職的同時，不同的聲音也相繼傳來。有代表說，法律對人大代表辭職已有明確規(guī)定，因此金牛區(qū)人大專門出這樣一個制度顯得“多此一舉”。

　　中國社科院選舉制度研究專家史衛(wèi)民認(rèn)為，人大代表由選民選出，一個最重要、最基本的原則是，不能用第三種外力強(qiáng)迫代表辭職。

　　金牛區(qū)人大代表的辭職是否具備強(qiáng)制性呢？《暫行規(guī)定》規(guī)定的操作程序是，官員因工作變動或其他原因須辭去人大代表職務(wù)的，由相關(guān)的組織人事部門負(fù)責(zé)談話，建議其辭去代表職務(wù)，并由代表本人向區(qū)人大常委會提出書面辭職申請，由區(qū)人大常委會會議表決，以常委會全體組成人員的過半數(shù)通過。

　　“在針對官員調(diào)動須辭職這塊，我們讓黨委來提建議，黨管干部嘛，一般來說，官員們是通情達(dá)理、會接受建議的�！苯鹋�區(qū)人大常委會原辦公室主任江光國說。

　　一位不愿透露姓名的官員說，實(shí)際上18名官員中，半數(shù)以上很不情愿辭去代表職務(wù)，對他們來說，當(dāng)上代表也意味著掌握了一種權(quán)力，“可不辭行嗎？組織部出面找你談話，你能不聽‘建議’？”

　　四川省人大一位負(fù)責(zé)人說，在成都，一些人不愿放棄代表職務(wù)，是因?yàn)檫@里有個不成文的慣例，身為人大、政協(xié)成員的政府官員，到了退休年齡可以不辦理退休手續(xù)，繼續(xù)享受在職待遇。放棄代表職務(wù)，等于放棄既得利益。

　　按照金牛區(qū)人大的打算，整個辭職工作分三個步驟進(jìn)行：第一步請因工作變動而在代表結(jié)構(gòu)中失去原有代表性的代表辭職，第二步請嚴(yán)重違法違紀(jì)的代表辭職，最后請履職不力的“三不代表”辭職。

　　行政規(guī)則代替選舉規(guī)則？

　　事實(shí)上，人大代表辭職并不是金牛區(qū)的首創(chuàng)，在此之前，湖南溆浦、江蘇常州、福建晉江、山東即墨等十幾個地方都試行了此項制度。有些地方甚至規(guī)定，對經(jīng)“建議”不辭去代表職務(wù)的官員就地免職，或者不予調(diào)動、升遷。

　　人大代表辭職制度出現(xiàn)后，在社會上出現(xiàn)了截然不同的兩種評價。一些評論為之歡呼，認(rèn)為這對一些不作為的代表敲響了警鐘，有利于加強(qiáng)代表為選民服務(wù)的責(zé)任感，體現(xiàn)了“民本思想”。

　　“這恰恰是違背了民本思想�！币晃粚＜曳治稣f，歡呼者們沒有看到，大多數(shù)地方出臺這項制度的真實(shí)動機(jī)，是為了解決代表結(jié)構(gòu)和官員的代表身份問題，并不是首先針對不作為的代表。更重要的是，一個代表合不合格、該不該辭職，應(yīng)該由誰來確定？在幾乎所有的辭職制中，都是組織力量在發(fā)揮主導(dǎo)作用，這與自下而上的選舉規(guī)則、與代表由選民決定的規(guī)則產(chǎn)生了根本沖突，是對選民意愿的漠視。

　　史衛(wèi)民認(rèn)為，雖然人大實(shí)行辭職制的初衷是好的，但是操作方式似有以行政規(guī)則取代選舉規(guī)則之嫌：人民代表是選民選出來的，辭不辭職應(yīng)當(dāng)取決于代表的自覺以及選民的意愿，這是選舉規(guī)則決定了的，如果中間夾雜了行政意愿和手段(包括組織部談話，建議辭職等)，過分強(qiáng)調(diào)行政干預(yù)，就破壞了自下而上的選舉規(guī)則，把人大代表這樣一個選舉出來的職務(wù)變成了一個任免的職務(wù)。

　　“這些措施反映了目前一些施政者和評論者對于選舉文化和選舉概念仍有重大的誤解。”

　　基于此，人民日報也發(fā)表了評論《人大代表辭職怎能強(qiáng)制》，指出“這種做法有人大工作行政化之嫌”。

　　四川省人大常委陳恩美對這個制度也基本持反對意見。“人大出臺這樣一個制度，目的是想對人大代表這種公權(quán)進(jìn)行限制，雖然有良好的愿望及一定的合理性，但這事做得做不得，不是看你的主觀愿望，而是看法律依據(jù)何在�！�

　　她說，代表既然是選出來的，那么他不當(dāng)代表也應(yīng)當(dāng)由選民來決定(代表自己不想當(dāng)除外)，權(quán)力來源于哪里就還原于哪里。我國的憲法和代表法等三個大法沒有明確授予任何一個部門告誡代表并建議代表辭職的權(quán)力，連人大自身也沒有這個權(quán)力。這種制度，往好處講，客觀上它是在用行政觀念塑造代表組織；往壞處講，它有可能給一些政府官員隨意改變代表權(quán)力提供了便利。

　　另一位四川省人大常委張世昌認(rèn)為這種做法“可以探索，但不宜推廣”。在操作上，讓組織部門找代表談話，建議辭職，這種做法不妥當(dāng)�，F(xiàn)行法律沒有賦予組織部門可以找代表談話建議其辭去代表職務(wù)的權(quán)力。給新來的街道辦事處主任、黨工委書記當(dāng)選代表讓道，一定讓他們成為代表，甚至擔(dān)任代表工作小組的小組長，是目前的一種不得已的現(xiàn)象：因?yàn)槿舜蟮呢敊?quán)、物權(quán)都掌握在政府手里。

　　實(shí)際上，目前的代表法對于代表的罷免和辭職都有相應(yīng)規(guī)定，而其中最關(guān)鍵的是要加強(qiáng)選民的監(jiān)督作用。

　　“真正解決代表辭職問題，有賴于選民意識的覺醒�！痹谶@點(diǎn)上，金牛區(qū)似乎有所認(rèn)識。目前他們準(zhǔn)備出臺一系列配套的措施，以彌補(bǔ)《暫行規(guī)定》的不足。張鼎透露，這些配套措施目前已獲得金牛區(qū)人大常委會主任會議通過。

　　配套措施最核心的內(nèi)容是建立代表述職制：每個代表直接向選民報告履職情況，選民當(dāng)場對此進(jìn)行測評。

　　史衛(wèi)民對配套措施持贊賞態(tài)度，認(rèn)為建立代表和選區(qū)的定期溝通制度很重要，一方面加強(qiáng)了代表和選區(qū)的聯(lián)系，解決了權(quán)力來源問題，另一方面也使選民能夠很好地督促代表履職。不過需要強(qiáng)調(diào)的是，對所有的代表都實(shí)行一個制度，而不能僅是一部分代表。

　　實(shí)行人大代表辭職制度的部分地區(qū)

　　時間　　　　地點(diǎn)　　　　　　　　　主要辭職對象

　　1999年10月　湖北省襄陽縣　　　　　工作變動的官員

　　2000年12月　湖南省岳陽市岳陽樓區(qū)　工作變動的官員

　　2002年4月　山東省濟(jì)南市商河縣　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)到縣直單位工

　　　　　　　　　　　　　　　　　作的

　　2003年3月　湖南省中方縣　　　　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門領(lǐng)導(dǎo)工作變動離開

　　　　　　　　　　　　　　　　原選區(qū)的

　　2003年6月　山東省濟(jì)陽縣　　　　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)到縣直單位工　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　作的，縣直部門領(lǐng)導(dǎo)因工作崗位或　

　　　　　　　　　　　　　　　　工作職務(wù)變動的　　　　　　　　　　　　　　　　　2003年7月　江蘇省常州市鐘樓區(qū)　　工作有所調(diào)整的干部

　　2003年9月　四川省大英縣　　　代表因工作調(diào)整職務(wù)，變換工作地點(diǎn)的

　　2003年10月　湖南省溆浦縣　　　　人事變動調(diào)離原選區(qū)的

　　2004年1月　福建省晉江市　　　　　工作變動的官員

　　2004年3月　山東省廣饒縣　　　　　工作變動的官員

　　2004年6月　福建省福州市臺江區(qū)　　工作變動的官員

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