文/武建東

　　2008年1月10日公布了《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定：“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房”。倘若全面解讀有關國務院辦公廳的通知內容，它確實強調了城鎮居民不得購買小產權房，但是該通知并沒有強調不去有效解決小產權房問題，也反倒說明了小產權房已經成為國務院關心的重點、熱點的民生問題。

　　根據近年來村鎮建設統計公報和國家統計局的有關資料，我估計：截止2007年上半年，中國內地城鎮和村鎮房屋建筑面積已經達到510多億平方米，村鎮房屋建筑面積也已經達到330億平方米左右，其中村鎮住宅270億平方米左右；村鎮公共建筑近30億平方米左右；村鎮生產性建筑30多億平方米左右。通過帶房入城、舊城改造、合村并鎮、新農村建設、城鎮居民的依法建造、村集體直接開發、合作開發、各種形式的信托持有等多種途徑和形式，涉及到城市居民和公司擁有的農村小產權房已達到現存全國村鎮房屋建筑面積330億平方米的20%以上，其中涉及到村鎮住宅的大約50多億平方米；涉及到村鎮生產性建筑的規模也很大，它甚至已成為許多中小企業、三資企業的主要的生產場所。

　　此外，中國六成以上的房屋資源還沒有實現商品化運轉，中國商品化的城鎮房屋體系還是一個不完整的半邊化市場。過高的城市房價、通貨膨脹、人民幣紙幣本位幣的穩定運轉等宏觀經濟要素都迫切要求中國房屋的整體資源，應按照市場經濟的內在要求進行優化配置，實現國家統一的地權管理和房屋商品化全流通，公平地再構中國市場經濟的土地和房屋要素體系，因此持續推動中國村鎮房屋的商品化進程是中國市場經濟發展的戰略性的關鍵目標，也是建立中國市場經濟完整權利體系的核心使命。

　　小產權房必然成為一個問題

　　小產權房問題的產生并不是一朝一夕之事，去年偶然成為社會熱點，背后卻有很多必然的因素。

　　其一，城市化、工業化進程加速。中國目前城鎮人口已達到5.8億，城鎮化水平已超過了45%，這是人類歷史上最大的一次城市化轉型。根據國家有關部門的預期：“按人口城鎮化率每年增加1個百分點測算，到2020年還將從農村轉移出3億左右的人口。”全國近年來每年村莊減少數萬個，建制鎮、集鎮減少千個左右。大規模的城市擴展造就了中國歷史上的村鎮規模以最快的速度急劇減少，也直接促進和造就了小產權房問題以規模化的方式不斷誕生和運轉。小產權房的住宅目前總體上已相當于我國120億平方米城鎮住宅的40%以上，小產權房已經成為中國最重要的房產權利類型之一。而且中國城鄉房屋不采取一元化的管理體制，伴隨著高速度的城市化，小產權房的運轉規模也就會不斷擴大。

　　其二，法律制度的缺陷。近20年來，政府沒有根據《憲法》落實農村集體土地使用權轉讓的制憲原則和法規運轉體系，有關農村集體土地使用權轉讓的國家法律是非常不完善的、甚至空白狀態，實行的是城鄉不平等的國家壟斷性的征地制度。據此，各級政府2006年通過招拍掛和協議轉讓土地的土地出讓金收入已經達到13168.98億，相當于2006年國家財政收入的30﹪，成為中國地方政府的主要資本。不可否認，土地的開發肯定有地方政府和開發商的貢獻，但是對原土地權利人的利益侵占也是關鍵的利潤來源，它導致了村民和村集體推動小產權房發展的巨大利益動因。為此目前僅依靠廣東、成都、重慶、天津、上海等地的集體土地試點方法已不足應對小產權房造就的改革利益的調整了，以新的全國性的法規統一解決小產權房問題已成為改革的必然。

　　其三，房改政策失當。近10年來，中國的房改沒有根據1998年7月3日《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知 》﹝國發[1998]23號﹞的承諾落實房改的進程和政府擔保。該項改革指南強調：“深化城鎮住房制度改革的目標是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規范 住房交易市場。”事實上由于政府沒有“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”，以及廣泛發展個人合作建房、合作社建房、單位建房、集體改擴建原住房等合作建房等形式以平抑急劇住房商品化的運轉風險，而主要依賴開發商的商品化房屋的開發以解決城市住房需要，導致了中國最高的城市化發展速度和最高城市房價并存的怪象。其中以陳良宇為代表的上海最巧妙地利用了這個改革縫隙，營造了以房地產為支柱產業帶動資產高速膨脹的中國財富運轉形態，造成了中國社會的巨大不公，住房消費的恐慌，眾多消費者成為房奴，由此也抑制了社會和諧，形成了購買小產權房的整個社會基礎。與此同時有關公務員等利益相關者，也充分利用集體土地限制流通的低價土地政策，營建了比較高檔的小產權房。倘若政府依據全國住房改革的承諾，提供足夠的低價房以適應從福利分房為主到商品化住房為主的過渡時代的需求，也會極大的抑制小產權房的發展。因此，小產權房是一項改革的歷史欠帳，目前中國已經沒有完全取締小產權房的道德力量了。

　　此外，小產權房的價格之低廉，部分開發商的投機，村集體和農民的利益沖動，買方市場的旺盛需求，限制小產權房政府行政所依據的法律之不足和行政作為的空間之有限，村鎮房屋繼承法的不完善，城市人口的迅速流動和全國性就業市場的形成，農村原始資本積累的內在需求等也都從不同程度導致了小產權房的發展。導致小產權房的社會原因不改變，小產權房運轉的規模也就不會改變。

　　管小產權房的“天”先來了

　　目前，小產權房的利益核心不是房屋造價多少而在地價，受惠國內資產價格的巨大升勢，它使城鄉居民可以通過灰色地帶享受小產權房地價上漲的特殊利益以對付中國的高房價和通貨膨脹。因此，若以損益關系而論，土地管理法譬如小產權房之損，用一塊少一塊；城鄉規劃法譬如小產權之益，加一部分規劃多一部分房屋。為此治理小產權房應該土地和規劃兩法并用，而且理想的方法應該是先有土地法立規矩，后有規劃法劃方圓。但是目前管小產權房“地”的沒來，管小產權房“天”的先來了。

　　由于國土資源部、全國人大仍在研究集體土地法規的有關問題，建設部力主推動的城鄉規劃法立法已獲成功。2007年10月28日十屆人大第三十次會議通過了《中華人民共和國城鄉規劃法》，胡錦濤主席宣布該法自2008年1月1日施行， 同時現行的《城市規劃法》廢止。《城市規劃法》轉變為《城鄉規劃法》，一字之差，卻標志著中國將從2008年元旦起徹底改變城鄉二元結構的規劃制度，進入城鄉一體化的規劃管理時代。與此相反，商品化的土地使用權的管理卻仍然是用征地制度這個獨木橋來連接城鄉兩個世界。

　　本來，集體土地制度應該是《城鄉規劃法》運轉的前提，也是其實施的基礎。遺憾的是到目前為止，中國的《土地管理法》還沒有根據《憲法》原則建立集體所有土地完整的法規體系，集體土地使用權也沒有根據《憲法》的原則進入市場流轉。由此導致了《城鄉規劃法》成為一部跛腳的法律，本應與《城鄉規劃法》同期出臺的集體土地管理法規的延緩出臺，導致了中國集體土地使用權流轉、鄉鎮企業建設用地、宅基地、小產權房等問題獲得了巨大的灰色運轉空間。建設部推進《城鄉規劃法》的快速舉措已使主管土地政策的國土資源部處于追趕狀態，2008年元旦起《城鄉規劃法》的施行已使中國的600多個城市，1600多個縣獲得了中國32多萬個村鎮規劃的主導權，這是中國規劃史上最大的一次放權，也是地方政府主導集體土地利益調整的最大的歷史機會，有本事的地方政府將大量灰色的歷史遺留問題轉為合法。因此，《城鄉規劃法》實際上強行拉開了解決中國小產權房的序幕。

　　無論是基于對《憲法》的責任，還是要加強《城鄉規劃法》的施行，都必須徹底解決集體土地使用權的流轉和小產權房問題。從目前情況分析，雖然《土地管理法》的修改、補充，僅需要全國人大常委會批準即可。但是《土地管理法》的修改不僅是主體內容的問題；也不僅是抽象的立法技術問題，更多的是當代中國文明的轉型和城鄉居民利益的革命性調整。因此，近期以《憲法》為基礎即全面實現《土地管理法》的體系修改是不太可能的，比較好的全面修改的歷史機遇應大約應是2010年前后。

　　當然，可以肯定的一點是，小產權和集體土地使用權流轉的違規問題，決不可能因為一、兩個嚴格的行政通知就會得以糾正；也決不會因為若干法律條款的修改就會有效解決，中國集體土地法規體系的建設需要全面整體的制度突破。