余暉：民間行業(yè)商會(huì)的合法性困境

　　余暉，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員。自1993年來專攻產(chǎn)業(yè)組織和政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)，為管制經(jīng)濟(jì)學(xué)在我國(guó)的建立和發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，參與有關(guān)政府部門制定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)、藥品和醫(yī)療產(chǎn)業(yè)、彩票產(chǎn)業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)改革政策以及《反壟斷法》、《電信法》、《電力監(jiān)管條例》和《行政許可法》等法律的起草。

　　7月3日-7月9日，新浪財(cái)經(jīng)把一周的時(shí)間留給余暉。----編者按

　　點(diǎn)擊進(jìn)入余暉的BLOG

民間行業(yè)商會(huì)的合法性困境     7月6日  星期四

　　文/余暉

　　為什么是民間行業(yè)商會(huì)

　　隨著最新修憲和《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》(“非公經(jīng)濟(jì)36條”)的新鮮出爐，中國(guó)本土的非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在法律和政策環(huán)境上，都得到了空前改善。但這僅僅是從分散的非公經(jīng)濟(jì)主體角度而言。當(dāng)這些分散的個(gè)體作為某一行業(yè)從業(yè)者或某一利益集團(tuán)的一員時(shí)，卻必須通過選擇或參與一個(gè)或數(shù)個(gè)行業(yè)性社會(huì)中介組織來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們共同的利益訴求。換言之，如果他們的這種集體自治行動(dòng)缺乏相應(yīng)的法律和政策保障，則單個(gè)的個(gè)體經(jīng)營(yíng)著所獲得的直接利益，很可能因?yàn)橥獠恐贫瘸杀具^高而受到不同程度的侵蝕。尤其當(dāng)國(guó)有企業(yè)和外商投資企業(yè)的集體行動(dòng)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個(gè)體私營(yíng)企業(yè)時(shí)，這種可能性就依然是一種殘酷的現(xiàn)實(shí)。

　　本文所要討論的民間行業(yè)商會(huì)，特指那些作為各級(jí)工商聯(lián)(總商會(huì)、商會(huì))集體會(huì)員存在，卻尚未獲得社團(tuán)法人資格的同業(yè)組織。它們實(shí)際上是行業(yè)協(xié)會(huì)，但因?yàn)檎也坏叫袠I(yè)主管部門或不愿意加入那些已有的官氣十足的行業(yè)協(xié)會(huì)，而投奔到擁有160萬個(gè)體私營(yíng)企業(yè)主會(huì)員的各級(jí)工商聯(lián)。然而，在民政部2000年(41號(hào)文)《關(guān)于重新確認(rèn)社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位的通知》中，各級(jí)工商聯(lián)卻被排除在主管單位名單之外。因此，它們雖然具備行業(yè)協(xié)會(huì)的社會(huì)合法性，卻不具備行政合法性和法律合法性。

　　盡管在“非公經(jīng)濟(jì)36條”的第14條“大力發(fā)展社會(huì)中介服務(wù)”中要“按照市場(chǎng)化原則，規(guī)范和發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等自律性組織”，以及其第34條“加強(qiáng)對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)”中“要充分發(fā)揮各級(jí)工商聯(lián)在政府管理非公有制企業(yè)方面的助手作用”，但我們很難體會(huì)到明確工商聯(lián)作為行業(yè)主管單位并大力發(fā)展民間行業(yè)商會(huì)的政策取向。因此，民間行業(yè)商會(huì)依然要在社團(tuán)合法性的困境中無期限地掙扎。

　　筆者曾經(jīng)研究過那些基本上是“二政府”性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)，也贊成通過取消限制競(jìng)爭(zhēng)的雙重審批制度，以增量發(fā)展來推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)存量的改革。但現(xiàn)實(shí)讓人失望，除了溫州有幾家像樣的行業(yè)協(xié)會(huì)外，大量的行業(yè)協(xié)會(huì)都死而不僵或僵而不死。可是當(dāng)我最近有機(jī)會(huì)近距離接觸行業(yè)商會(huì)后，才深深后悔居然忽視了這一大塊金礦。我初步斷定，如果行業(yè)商會(huì)的合法性問題一旦解決，我國(guó)行業(yè)組織的發(fā)展將真正進(jìn)入質(zhì)變的階段。增量帶動(dòng)存量的漸進(jìn)性改革模式將再一次顯靈。

　　民間行業(yè)商會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r

　　在二十多年的市場(chǎng)化改革過程中，民營(yíng)企業(yè)的數(shù)量和規(guī)模都發(fā)生了巨大的變化，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已占半壁江山。當(dāng)許多民營(yíng)企業(yè)不認(rèn)同已有行業(yè)協(xié)會(huì)，想自發(fā)建立行業(yè)協(xié)會(huì)而又被行業(yè)主管部門以“一地一業(yè)一會(huì)”為由拒絕在外的時(shí)候，各級(jí)工商聯(lián)伸出了橄欖枝。后者在執(zhí)行原先的統(tǒng)戰(zhàn)性政治功能的同時(shí)，開始復(fù)活其民間性和經(jīng)濟(jì)性功能，即以成立行業(yè)商會(huì)的方式給這些完全自下而上組建的行業(yè)組織提供生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)。而這種新的制度安排主要來源于中共中央1991年的15號(hào)文件，該文件認(rèn)可工商聯(lián)“在縣、鎮(zhèn)試點(diǎn)中，應(yīng)選擇非公有制經(jīng)濟(jì)成分為主的、零星分散的、政府部門不易照顧到的行業(yè)”，組建同業(yè)公會(huì)(顯然是拾遺補(bǔ)缺！)。但之后在2002年新通過的“中國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)章程”第24條中更是明確“工商業(yè)聯(lián)合會(huì)可按行業(yè)設(shè)立同業(yè)公會(huì)或同業(yè)商會(huì)等行業(yè)組織，同級(jí)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)是其業(yè)務(wù)主管單位。”

　　據(jù)中華全國(guó)工商聯(lián)會(huì)員部的介紹，從1991年開始到2002年底，工商聯(lián)系統(tǒng)的行業(yè)商會(huì)共有3600余家，到2003年底，則發(fā)展到4057家，2004年第3季度已達(dá)4975家，2004年底已超過了5000家。可見近三年來的發(fā)展速度驚人！在這些行業(yè)商會(huì)中，80%建立在縣鄉(xiāng)一級(jí)。其中，縣級(jí)2189家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)1020家。現(xiàn)在全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)，除西藏外，都有工商聯(lián)的行業(yè)商會(huì)。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，在16個(gè)門類、92個(gè)大類中，73個(gè)大類有工商聯(lián)的行業(yè)商會(huì)存焉。全國(guó)工商聯(lián)也已經(jīng)掛靠了15家全國(guó)性的行業(yè)商會(huì)。

　　但目前工商聯(lián)下屬的行業(yè)商會(huì)，只有2000家商會(huì)已在民政部門登記注冊(cè)，仍有60—70%的商會(huì)還沒有取得獨(dú)立的社團(tuán)法人資格，仍然屬于工商聯(lián)系統(tǒng)的內(nèi)部組織。根據(jù)國(guó)家規(guī)定，工商聯(lián)屬于不需要在民政部門登記注冊(cè)的特殊社會(huì)團(tuán)體，因此其二級(jí)團(tuán)體會(huì)員也自然無需去民政部門注冊(cè)。但不取得獨(dú)立社團(tuán)法人資格，這些行業(yè)商會(huì)在實(shí)際運(yùn)作中面臨著許多障礙，如刻公章、銀行開戶以及開發(fā)票等都只能走“曲線救會(huì)”的辦法。而不能完全取得行政合法性的原因，主要就是上述不承認(rèn)工商聯(lián)為行業(yè)主管部門的文件。那2000年前已經(jīng)注冊(cè)的2000家行業(yè)商會(huì)雖然成為幸存者，但在年檢時(shí)也困難重重。而此后成立的行業(yè)商會(huì)卻隨時(shí)面臨被取締的危險(xiǎn)(2002年南昌市的一家摩托車商會(huì)即未能幸免)。

　　盡管有些省市地方政府，如杭州、河南、安徽、湖北、湖南等，實(shí)際上已根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，正式下文授權(quán)工商聯(lián)充當(dāng)行業(yè)商會(huì)的業(yè)務(wù)主管部門，并同時(shí)要求地方民政部門給予其注冊(cè)登記。但行業(yè)商會(huì)的合法性危機(jī)遠(yuǎn)為解除。就連行業(yè)商會(huì)發(fā)展得比行業(yè)協(xié)會(huì)好得多的廣東省，在省政府即將提交省人大審議的《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例(草案建議稿)》中，也明確規(guī)定“在縣級(jí)以上同一行政區(qū)域內(nèi)不得重復(fù)設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的行業(yè)協(xié)會(huì)。”該條例一旦通過，則200余家與政府嫡系行業(yè)協(xié)會(huì)相互競(jìng)爭(zhēng)的本來就存在合法性危機(jī)的行業(yè)商會(huì)將生死未卜。

　　民間行業(yè)商會(huì)動(dòng)了誰的奶酪

　　根據(jù)一份調(diào)查報(bào)告，我們可以主要?dú)w納民間行業(yè)商會(huì)與官辦型行業(yè)協(xié)會(huì)的差異如下：

　　第一、在生成途徑上，前者是自發(fā)的自下而上地組建；后者則基本由政府主管部門自上而下地衍生或指導(dǎo)建立。

　　第二、在會(huì)員構(gòu)成上，前者以民營(yíng)企業(yè)為主，多數(shù)屬于同一細(xì)分行業(yè)或生產(chǎn)同類產(chǎn)品的中小企業(yè)，有的還屬于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)購(gòu)銷企業(yè)；后者則多為國(guó)有企業(yè)或較大型的混合所有制企業(yè)，屬于同一綜合性行業(yè)領(lǐng)域，且以制造和服務(wù)業(yè)為主。

　　第三、在隸屬關(guān)系上，前者由工商聯(lián)指導(dǎo)或?qū)倨涠��?jí)組織，大多尚未取得社團(tuán)法人資格；后者則多數(shù)隸屬于政府經(jīng)濟(jì)部門，具有社團(tuán)法人資格。

　　第四、在領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生和組成上，前者多由會(huì)員民主產(chǎn)生，為行業(yè)精英領(lǐng)銜；后者則由政府主管部門推薦，多為政府分流或離退休人員擔(dān)任；

　　第五、在主要功能上，前者看會(huì)員的臉色，能夠及時(shí)收集匯總民營(yíng)企業(yè)的訴求并反映給政府，注重維護(hù)企業(yè)會(huì)員的整體利益，并通過開展行業(yè)自律求得公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，提供的是服務(wù)；后者則主要看主管部門的臉色，在政府的授權(quán)和委托下，承擔(dān)部分行業(yè)管理(管制)職能，基本靠的是尋租。

　　第六、在工作機(jī)制上，前者靈活而有效率，后者更官僚化。

　　此外，民間行業(yè)商會(huì)之所以青睞工商聯(lián)，除了工商聯(lián)的衙門作風(fēng)較淡外，還有兩點(diǎn)原因：一是按工商聯(lián)的章程，工商聯(lián)可以“做工商界代表人士政治安排的推薦工作”(即政協(xié)委員等)；二是作為總商會(huì)，工商聯(lián)可以提供各個(gè)行業(yè)商會(huì)之間相互溝通的平臺(tái)。這兩點(diǎn)都是政府行業(yè)主管部門所不具備的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

　　由于上述種種差異，講求實(shí)際的民營(yíng)企業(yè)當(dāng)然不愿意加入官辦的行業(yè)協(xié)會(huì)做“鳳尾”，而更愿意另立地盤做“雞頭”。由此必然存在同一行業(yè)內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)和行業(yè)商會(huì)相互競(jìng)爭(zhēng)的局面。如“全國(guó)工商聯(lián)美容化妝品商會(huì)”與“中國(guó)美容美發(fā)協(xié)會(huì)”、“廣東省工商聯(lián)鰻魚商會(huì)”與“廣東省鰻魚協(xié)會(huì)”、“重慶市工商聯(lián)餐飲商會(huì)”和“重慶市飲食協(xié)會(huì)”之間就爭(zhēng)奪會(huì)員和政府采購(gòu)關(guān)公方面展開“肉搏”。結(jié)果都是前者取得勝利。這種例子不勝枚舉。

　　最近筆者到某個(gè)直轄市就行業(yè)商會(huì)的問題進(jìn)行調(diào)研，在與其市經(jīng)委下屬的行業(yè)協(xié)會(huì)座談時(shí)，的確有一股老氣橫秋之氣撲面而來。據(jù)介紹，該市經(jīng)委屬下的行業(yè)協(xié)會(huì)幾乎一大半都癱瘓了。該市的一家化工協(xié)會(huì)長(zhǎng)達(dá)十多年沒有開展任何活動(dòng)，當(dāng)有民營(yíng)企業(yè)加入要組建新的化工協(xié)會(huì)時(shí)，卻因老會(huì)長(zhǎng)不愿出面注銷老協(xié)會(huì)而折騰數(shù)年未果。

　　因此行業(yè)商會(huì)的攻城掠地肯定侵犯了眾多行業(yè)協(xié)會(huì)，尤其是那些靠政府行政權(quán)力資源而一息尚存的行業(yè)協(xié)會(huì)。而如果行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員大量流失，也勢(shì)必危及到那些掌握著許多不合理行政權(quán)力，并通過下屬行業(yè)協(xié)會(huì)尋租的政府主管部門的利益。在中央一級(jí)，由于經(jīng)貿(mào)委解散，它原來主管的十大行業(yè)總會(huì)被不合適地掛到了國(guó)資委，這個(gè)問題還不是很突出。但在許多省市一級(jí)，經(jīng)委、商委等還保留著，尤其在經(jīng)委下還設(shè)立了眾多相應(yīng)的行業(yè)管理辦公室，利益之爭(zhēng)在所難免。

　　這就不難理解，雖然行業(yè)商會(huì)的“入侵”有鰻魚效應(yīng)，可能觸動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)的神經(jīng)末梢，并奮力反擊，從而盤活存量，最終整合增量，但由于雙重管理體制和一業(yè)一地一會(huì)原則的合法性來源于眾所詬病的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，所以行業(yè)商會(huì)還很難走出合法性困境。

　　出路在于立法

　　其實(shí)，就行業(yè)協(xié)會(huì)的改革，中央和不少地方政府都在努力推動(dòng)。1997年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委就開始試點(diǎn)，要求四個(gè)試點(diǎn)城市下放六大職能。新世紀(jì)以來，先后有上海立法推出行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展署、深圳推出行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署，企圖將原先分散在各政府行業(yè)主管部門的行業(yè)協(xié)會(huì)審批權(quán)集中到?jīng)]有直接利益瓜葛的綜合審批機(jī)構(gòu)，在行業(yè)主管部門和行業(yè)協(xié)會(huì)之間建立一道“隔火墻”，同時(shí)嚴(yán)格限制政府官員不得在行業(yè)協(xié)會(huì)兼職。

　　還有的地方政府(如廣東)更進(jìn)一步在行業(yè)協(xié)會(huì)立法草案中將政府行業(yè)主管部門對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的審批職能轉(zhuǎn)化為業(yè)務(wù)指導(dǎo)，由此虛化主管部門的直接干預(yù)。

　　與此同時(shí)，有一些地方政府開始明確允許行業(yè)組織之間競(jìng)爭(zhēng)和承認(rèn)工商聯(lián)作為行業(yè)組織主管部門，如杭州市在《關(guān)于促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)改革發(fā)展的若干意見(杭政函〔2004〕78號(hào))》中寫道“對(duì)同一名稱的行業(yè)協(xié)會(huì),本市只設(shè)立一個(gè)。允許不同行業(yè)協(xié)會(huì)的服務(wù)領(lǐng)域有所交叉。企業(yè)可以根據(jù)自身的需要自愿參加多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)。……市民政局作為社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)，依法行使對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的設(shè)立、變更、注銷的登記和備案，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施年檢和監(jiān)督檢查。行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)規(guī)范等的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督；市工商聯(lián)作為行業(yè)商會(huì)、同業(yè)公會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位，要更好地發(fā)揮其在推進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用；行業(yè)商會(huì)、同業(yè)公會(huì)要依法進(jìn)行社團(tuán)法人登記。政府相關(guān)部門和其他相關(guān)單位要加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督、指導(dǎo)，共同促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的健康發(fā)展。”

　　可見，近20年的改革實(shí)踐以及所有這些立法和政策的邊際創(chuàng)新，都為中央層次專門的行業(yè)(商)協(xié)會(huì)立法或進(jìn)一步的改革政策奠定了基礎(chǔ)。共和國(guó)總理說今年是改革年，筆者因而斗膽建議，國(guó)務(wù)院是否可以考慮在年內(nèi)出臺(tái)一部《行業(yè)(商)協(xié)會(huì)暫行條例》，在條例中明確規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署和工商聯(lián)等一類的綜合性的機(jī)構(gòu)作為行業(yè)(商)協(xié)會(huì)登記的前置審核部門，同時(shí)允許在一業(yè)一地內(nèi)并存兩到三家不同名稱的行業(yè)(商)協(xié)會(huì)。

　　這種立法模式的目的在于建立一種類似日本和韓國(guó)的中間型(公、私法混合型)行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制，即行業(yè)協(xié)會(huì)處于政府與企業(yè)的中間環(huán)節(jié)，它既強(qiáng)調(diào)行業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)立的民間組織地位，同時(shí)也會(huì)協(xié)助政府完成一定的行業(yè)管理任務(wù)。這種模式在一定程度上借鑒和吸收了緊密型(公法模式)和松散型(私法模式)體制的有益做法和成功經(jīng)驗(yàn)。如日本商工會(huì)議所的入會(huì)制度基本上實(shí)行的是英美式的自愿入會(huì)制度，但同時(shí)又要求特定工商業(yè)者每年度到所在商工會(huì)議所登記即年檢，這又是大陸式的做法。可以說，它在組織設(shè)置上與英美國(guó)家相同，而在與政府密切合作方面又與法德國(guó)家相似。日本行業(yè)協(xié)會(huì)一般都把公眾利益和企業(yè)利益放在同等重要的位置，正是這種特殊的定位，使其既具有民間基礎(chǔ)，又具備一定的權(quán)威性。

　　總之，通過立法或政策創(chuàng)新使民間行業(yè)商會(huì)獲得社團(tuán)組織的合法地位，其最終目的不僅僅在于增添了一個(gè)主管單位，而是邁出的這一小步，有可能在不久的將來，使中國(guó)能夠跨出建立與國(guó)際接軌的行業(yè)組織管理體制的一大步。

　　在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序混亂和國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日益加劇的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)面前，加快行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制的改革應(yīng)該是執(zhí)政黨和政府的一種歷史使命。

點(diǎn)擊進(jìn)入 余暉專欄