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改革的實(shí)質(zhì)是對(duì)現(xiàn)有秩序和制度重新安排，其中風(fēng)險(xiǎn)很大。深圳制定的《條例》試圖解決“改革超前”和“法律滯后”難題，改革者的無罪豁免條款，讓領(lǐng)頭羊不再成為替罪羊
日前，被稱為“試錯(cuò)條例”的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》(下簡(jiǎn)稱《條例》)正式獲得深圳市人大通過并同時(shí)頒布執(zhí)行。
這部法律充滿新意。如“改革創(chuàng)新是政府的法定義務(wù)”，“行政機(jī)關(guān)是改革創(chuàng)新的主體”，“公眾參與”，“寬容失敗”等。“只要改革創(chuàng)新方案制訂程序符合規(guī)定，個(gè)人或單位沒有牟取私利、沒與其他單位或個(gè)人惡意串通，即使工作發(fā)生失誤、改革創(chuàng)新未達(dá)到預(yù)期效果甚至造成一定損失，有關(guān)人員可予免責(zé)。”這段話尤其受到人們關(guān)注，被認(rèn)為是為改革者提供了一個(gè)“護(hù)身符”。
深圳的焦慮和出路
“深圳速度”曾經(jīng)輝煌一時(shí)。但今天的深圳卻遇到了增長瓶頸和效率低下兩大問題。改革產(chǎn)生了深圳，但深圳逐漸被舊體制同化。有人曾對(duì)深圳調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，深圳的行政審批程序遠(yuǎn)比內(nèi)地繁瑣，行政許可的門檻比內(nèi)地還要高。
隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化，國內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程也在加快，甚至內(nèi)地有些地方在招商引資方面的優(yōu)惠政策大大超過特區(qū)。在沿海城市香港、廣州、上海、北京快速發(fā)展的背景下，深圳的定位在哪里？出路在哪里？這已經(jīng)成為今天多數(shù)深圳市民和企業(yè)關(guān)心的迫切問題。深圳面臨“特區(qū)不特”的尷尬。
另一個(gè)問題，受自然和歷史條件的限制，面對(duì)土地、能源、環(huán)境、人口四個(gè)“難以為繼”的難題，深圳新的突破口在哪里？去年3月，新上任的市委書記李鴻忠提出，深圳還要繼續(xù)做好“特”字文章。“以特別之為，立特區(qū)之位”。什么算“特別之為”？李鴻忠的解釋是四個(gè)字“改革創(chuàng)新”。“改革創(chuàng)新是深圳的根、深圳的魂，深圳要向改革創(chuàng)新要發(fā)展的動(dòng)力、向改革創(chuàng)新要發(fā)展的優(yōu)勢(shì)、向改革創(chuàng)新要發(fā)展的資源、向改革創(chuàng)新要發(fā)展的空間。”
在改革方面，李鴻忠上任后做了三件大事。首先，在全國率先恢復(fù)成立 “改革辦”這樣一個(gè)專門負(fù)責(zé)改革的副局級(jí)部門，以協(xié)調(diào)市委、市政府和市屬各部門的關(guān)系。改革辦主任同時(shí)也是深圳市委副秘書長、深圳市政府副秘書長；緊接著，停開了6年的全國經(jīng)濟(jì)體制改革工作會(huì)議也在深圳召開。這次高規(guī)格會(huì)議為深圳的改革制造了聲勢(shì)，給予了高度評(píng)價(jià)和肯定，同時(shí)，深圳恢復(fù)“改革辦”的舉措也使全國改革戰(zhàn)線的同人深受鼓舞；第三件事，利用深圳副省級(jí)城市的立法權(quán)，制定并頒布了這個(gè)《條例》。
改革者的確要保護(hù)
2003年，重慶市城口縣坪壩鎮(zhèn)原黨委書記魏勝多因?yàn)椤白宰髦鲝垺眹L試直選鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長，而被免職并“雙規(guī)”。當(dāng)時(shí)魏勝多被上級(jí)列出的罪名包括：對(duì)于進(jìn)行選舉的事實(shí)，對(duì)上級(jí)隱瞞不報(bào)；在2004年末換屆到期前，違反《選舉法》提前進(jìn)行選舉；違反“黨管干部”的原則。
相似的選舉，于1999年的四川遂寧等地已有過試點(diǎn)。雖然一度受到“違法”非議，但主事官員張錦明并未獲咎，不久后還被提拔任用雅安市委組織部長。另外，云南紅河州石屏縣七個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)得以順利舉行的直選，不僅擁有州委的紅頭文件，還獲得州委書記羅崇敏的公開支持。
相似的改革試驗(yàn)，卻命運(yùn)不同。原因就在于改革者的功過是非由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的喜好所主導(dǎo)，而沒有一個(gè)法制化的評(píng)價(jià)尺度。我們理解深圳市人大的用意，是不要讓領(lǐng)頭羊一再成為替罪羊，《條例》和改革者無罪的豁免條款，有總比沒有好。
從實(shí)際效果看，這個(gè)條例更多的是一種領(lǐng)導(dǎo)姿態(tài)，一種民意傾向。而這種姿態(tài)和傾向?qū)Ω母飦碚f是至關(guān)重要的。上世紀(jì)80年代剛開始搞改革時(shí)，盡管很多人因改革而獲罪，但改革卻大步推進(jìn)。那時(shí)法律空白多，由于大眾對(duì)不合理舊體制都有一定的感性認(rèn)識(shí)，我們推進(jìn)改革靠的是得自于全民的改革共識(shí)，靠的是輿論，靠的是宣傳。
正如一些改革的批評(píng)者所說的，“改革成為意識(shí)形態(tài)”，改革是理所當(dāng)然的事，誰也沒有懷疑過改革的合法性。現(xiàn)在改革到更加精細(xì)的階段，改革會(huì)使一些人的利益受損，推進(jìn)改革的動(dòng)力在弱化，但難度在加大，風(fēng)險(xiǎn)在加大。深圳既然有立法權(quán)，為改革拓展了新的空間，力所能及的哪怕是象征性的保護(hù)，也實(shí)在是一片苦心，難能可貴。
改革的實(shí)質(zhì)是對(duì)現(xiàn)有秩序和制度重新安排，這里的風(fēng)險(xiǎn)很大。改革是好事，但改革者往往沒有好下場(chǎng)，這是中國歷史上經(jīng)常發(fā)生的事。我們經(jīng)常在基層碰到“悶聲搞改革”的情形，改革的事明明利國利民，但當(dāng)事人卻像做賊一樣不敢聲張。一聲張，準(zhǔn)泡湯。都是要等到改革取得明顯成效時(shí)，才可以拿出來示人，然后，等到改革大面積推開后，才修改法律法規(guī)。
《條例》試圖解決“改革超前”和“法律滯后”這個(gè)難題，是一個(gè)不錯(cuò)的思路。但老實(shí)說，這也是一部無奈的法規(guī)。為什么說是無奈？因?yàn)楦母锿褪菑摹斑`法”開始的。為有可能違法的事立一個(gè)保護(hù)性的法規(guī)，這個(gè)法是不是應(yīng)該叫“違法保護(hù)法”？或者是“法外之法”？
現(xiàn)在不要說地方基層的改革創(chuàng)新冒著違法的危險(xiǎn)，即使在黨中央和國務(wù)院層面的一些改革措施也會(huì)遭到違法甚至違憲的質(zhì)疑。當(dāng)上面的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)改革的決心發(fā)生動(dòng)搖，改革者有可能隨時(shí)成為犧牲品。而且，作為副省級(jí)城市，深圳擁有地方法規(guī)的立法權(quán)，但范圍和作用畢竟有限。不少改革，更可能與全國性的上位法相沖突。
改革立法有待完善
《條例》規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)是改革創(chuàng)新的主體”。這意味著，這部法規(guī)，只保護(hù)機(jī)關(guān)干部的改革，并不保護(hù)普通老百姓的改革。
有人曾批評(píng)“發(fā)展權(quán)”問題，提出“人民群眾是發(fā)展的主體”，同樣，這里也有一個(gè)“改革權(quán)”的問題。
人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，民間蘊(yùn)藏著無窮無盡的創(chuàng)新活力，他們也應(yīng)該是改革的主體。當(dāng)年，嚴(yán)宏昌等18位小崗村的農(nóng)民摁手印分地，蕪湖傻子瓜子主人年廣久三次坐大獄，溫州柳市鎮(zhèn)電器“八大王”亡命天涯，這些普普通通的改革者都對(duì)改革做出了貢獻(xiàn)，他們的命運(yùn)雖然有“三個(gè)有利于”的“改革大法”保護(hù)，但最后直鬧到國家最高領(lǐng)導(dǎo)人手里才解決。相對(duì)于政府里的干部，他們更需要保護(hù)。
由于《條例》中對(duì)“改革主體”的局限，由此往下，又將“改革創(chuàng)新”界定為體制改革創(chuàng)新，其范圍包括經(jīng)濟(jì)體制、行政管理體制、文化體制和社會(huì)管理制度、人民代表大會(huì)制度建設(shè)、司法工作等。
應(yīng)該說，這基本上涵蓋了現(xiàn)行體制改革創(chuàng)新的大多數(shù)方面，而且也抓住了政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)新時(shí)期改革的關(guān)鍵，這個(gè)概括還是不夠的。
實(shí)踐中，“改革創(chuàng)新”的范圍和領(lǐng)域遠(yuǎn)比這些廣泛，如人民群眾寄予迫切期望的教育改革、醫(yī)療改革、國企改革、金融改革、農(nóng)村改革等等，這些領(lǐng)域改革創(chuàng)新的余地還很大。
另外一個(gè)問題，還要防止“試錯(cuò)條例”的濫用。好在深圳有一個(gè)中立的專門機(jī)構(gòu)來監(jiān)督執(zhí)行該條例。我們欣喜地注意到，該條例還特別規(guī)定：涉及勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、文化教育、公共交通、社會(huì)治安等方面的重大改革創(chuàng)新，有關(guān)主管部門必須舉行聽證會(huì)。
3月6日胡錦濤主席參加全國人大上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持改革方向，進(jìn)一步堅(jiān)定改革的決心和信心，要切實(shí)加大改革力度，在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)改革的新突破。
3月14日，溫家寶在人大記者招待會(huì)表示，要堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革開放，走有中國特色社會(huì)主義道路。前進(jìn)盡管有困難，但不能停頓，倒退沒有出路。這些才是改革真正的利好消息。
或許，隨著改革的深化，深圳的這個(gè)《條例》該進(jìn)入中國改革歷史博物館了。(作者為《中國改革》雜志主編，本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn))
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