對國資法立法的幾點思考

　　王 杰 沈 源/文

　　有望今年出臺的《國資法》,將在法律層面上對國有資產監督管理有一個明確定位，這將是新一輪國資國企改革在法律層面的一大突破。

　　《中華人民共和國國有資產法》(以下簡稱《國資法》)的立法工作在全國人大的立法 規劃中已被確定為今年的立法重點，這將是新一輪國資國企改革在法律層面的一大突破。據了解，全國人大將在今年完成立法任務。為此，筆者就《國資法》立法工作，談一些看法。

　　《國資法》是黨的執政要求在法律規范中的體現

　　首先,《國資法》是將黨的主張上升至國家意志。黨的十六大和十六屆二中、三中全會對如何完善國有資產管理體制提出了綱領性的要求，國家最高立法機關將黨的意志以法律的形式上升為國家意志，符合執政行為法律化的國際趨勢。實踐表明：國有資產在經營環節運作中實行一元化監督效果最好。一元化監督的本質就是出資人的監管。國家對于國有股權的監督應該是落實出資人享有的權利，而不是政府機關行政權力的監督，這是我們應該追求的目標。

　　其次，是《企業國有資產監督管理暫行條例》(簡稱《條例》)上升為法律等級。國資管理關乎國家基本經濟制度和民事法律的基本制度，只能通過國家法律調整。企業“出資人”是民事行為主體，對行使出資人權利的法律淵源不僅僅限于《憲法》、《民法》和《公司法》。《國資法》更大的價值取向是處理好《憲法》關于國有資產出資和監管層面到《公司法》層面的中間核心環節。當前，《條例》僅是行政法規，沒有也不可能解決這個層面的法律關系。所以全國人大作為最高立法機關盡快為國有資產立法關系到這一輪國資國企改革的成敗。

　　第三，《國資法》是執政黨必須關注的基本法律制度。國際公司發展史的邏輯軌跡是從“股東會中心”主義發展到“董事會中心”主義，再發展到

　　“經理人中心”主義，但在關乎國家安全和基本經濟制度中，國資立法早已成為不同執政黨的共識。大家的共識是，國有資產在實施國家戰略中的經濟地位已經成為主體資源，并日益被國際社會所關注。

　　明確國資監管機構的法律地位至關重要

　　當前，必須確立國資機構的特殊法人主體地位。黨的十六大和十六屆三中全會都明確提出，要堅持政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開。國有資產出資人職責，是維護所有者權益。目前《條例》規定國資委是政府直屬的特設機構，并沒有從法理上明確概念的邏輯內涵。筆者認為，《國資法》要明確各級國資監管機構國資的出資人地位, 確立其特殊法人主體資格, 并由《國資法》單獨進行調整，國資委作為獨立的一級控股法人要寫進法律條款。

　　可以說，無論是《條例》賦予國資機構的職責，還是國務院國資委頒布的10個規章，都是在行使出資人的權利，在行使老板或大股東的權利。比如對企業負責人的任免獎懲、企業重大事項的管理、派出監事會等等，這些事歸根結底都是民商事行為，因此明確國資委為獨立的民商法主體是順理成章的。

　　在外資參與國企并購中，有很多重大項目需要由國資委進行戰略把關，必要時要由國資委直接出面在更高的層次上進行資產運作。如果此時國資委還是以行政機關的面目出現在談判桌前，既違背了中國政府對WTO的承諾，也不符合國際商事慣例。而國資委成為特殊商事法人后，這個問題就可迎刃而解，此時其工商登記管理可以通過產權登記等方式來解決，承擔的政府交辦事項可以由法律特別授權。

　　對《國資法》具體調整范圍的認知

　　筆者認為，國資監管機構可根據國資戰略的實際情況靈活設置管理層次，選擇投資方向，組建和連接公司層級，不作硬性規定。上海市國資委在控股公司改制中一直堅持的“一司一策”方

　　針，被實踐證明是正確的，不應該采取“一刀切”。國資委直接持股也好，通過投資公司持股也好，都是為了增強國有經濟競爭力，推進資產合理流動和優化配置，所采取的不同手段和方式，并不是最終目的。而控股公司的類型和比例也并不存在一成不變的最佳模式，還是要提倡因地制宜。

　　關于國有資產的管理對象，筆者認為，《國資法》應將全部國有資產，包括行政事業類、金融類、資源類資產均納入管理對象。對國有資產實施全覆蓋管理，關系到永久執政的根本性問題。目前，金融類資產大部分由國有控股公司或投資公司控股或參股，實質上已經納入國資監管范圍。

　　(作者單位: 上海市國資委政策法規處)

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