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“限小”政策在規范的形式合法性、價值合理性和過程正當性這三個層面上，都值得我們進一步反思。這種涉及到很多人、很多利益的政策制定，不僅需要有合法性支持，而且需要充分的理由以及足夠的民意基礎。
王錫鋅
據媒體報道，一位北京市民駕駛排量1.0升的夏利車在長安街上行駛，被交警以“違反限制通行的規定”為由處以罰款。這位市民將北京市西城交通支隊告上法庭，法院目前已受理此案。這一看起來很普通的訴訟案件很快成為公眾關注的熱點。因此，有必要透過這一事件，認真審視“限小”的公共政策是否合法、是否合理、以及是否具有正當性。
首先來看看“限小”政策的合法性。不論是北京的“限小”規定，還是其他地區的類似規定，在法律規范的表現形式上大多屬于行政規章以下的“規范性文件”。嚴格來說，規范性文件不屬于立法法所指的“法”，通常屬于行政管理的政策。規范性文件在行政管理領域大量存在，并不是必然就不合法。但是，如果這些規范性文件為公民設置了新的義務、或者創設了新的行政處罰，就可能違反行政許可法和行政處罰法的基本規定，導致越權和違法。以北京的“限小”規定為例。根據規定，如果司機駕駛小型車上長安街，就會受到處罰；而如果沒有這個規定，相同的行為就不會被處罰。在這里，交管部門處罰的依據，就是“限小”規定。這意味著，“限小”規定實際上創設了一種新的行政處罰；而我國行政處罰法明確規定，規章以下的任何規范性文件不得創設行政處罰。因此，單從這一點看，“限小”規范中關于處罰的規定是越權和違法的，交警依據這一規定而實施處罰，自然不應當具有合法性。
合法性對于一項政策來說，只是一個最低限度的要求，但并不是全部。即便將“限小”的規定上升為政府規章甚至地方性法規，也只是解決了形式合法的問題，并不代表這一政策就是理性的和合理的。從政策合理性的角度看，“限小”的規定如果要繼續存在下去，必須依托于有說服力的、理性化的證明。那么，“限小”的理由何在？從目前的情況來看，諸如防止交通堵塞、影響都市形象等理由，其實都是明顯可質疑的。許多人都發現，“限小”的根本動機，主要在于地方利益保護、管理的簡單化和單方性，即從方便管理者的角度去進行管理而不是從方便民眾的角度去制定管理政策。比如，對于“限小”的規定，主管部門有沒有去認真地考慮小型車對于節約資源的價值、小型車對環保的價值、小型車的性能是否真的構成交通的潛在問題？更進一步，限制小型車是否限制甚至剝奪了一些人平等的道路通行權？是否構成政策的歧視？所有這些問題，本來都應當是在制定、反思和調整“限小“政策的全過程中始終應當得到認真對待的問題。但是，面對這些問題，政策的制定者似乎并沒有作出有說服力的回應。
公共政策的制定，不僅必須關注合法性和合理性問題，還需重視過程的正當性。有質量、有效率的行政過程，離不開政府與民眾的合作。而要想獲得這種合作，政策的制定過程應當考慮和關懷民意。“限小”作為一項管理性的政策，涉及到很多人、很多利益。這一政策的制定顯然需要考慮這些人的感受，需要考慮大眾的訴求，而不應當僅僅靠“專家”或領導“拍腦袋”決定。遺憾的是，這一可能涉及到很多人利益的政策并沒有充分的討論、論證、交流作為基礎。最近的一些民意調查表明，其實很多市民并不贊同“限小”政策，他們對這一政策的正當性基礎提出質疑。因此，政府應當利用這一契機，及時反思政策的民意基礎。否則，就像在很多情況下那樣，政府主管部門常常落得個“吃力不討好”的尷尬處境。
“限小”政策在規范的形式合法性、價值合理性和過程正當性這三個層面，都值得我們進一步反思。這種涉及到很多人、很多利益的政策制定，不僅需要有合法性支持，而且需要充分的理由以及足夠的民意基礎。“限小”政策只是我國行政管理過程中大量存在的規范性文件的冰山一角。從這一領域中引發的這一個案提供了一個讓政府、民眾都可以認真反思公共政策合法性、合理性和正當性的契機。
(作者系北京大學法學院副教授)
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