謝揚：城鎮化的本質是區域發展

　　——訪國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長謝揚

　　專家訪談本報記者 李成剛 見習記者 孫東輝

　　解決中國特色市場經濟問題的要害是城市

　　中國經濟時報：有不少人認為：在中國加入ＷＴＯ之后，特別是在未來經歷過渡期以后，所謂的“中國特色”有可能被國際慣例所取代，中國城市的功能也會被弱化。對此您怎么看？

　　謝揚：無論過去還是現在，解決中國特色的“市場經濟”問題的要害是城市。加入ＷＴＯ之后，我國接受了國際上現代市場經濟的挑戰和機遇的沖擊，可能在形式上，農業和農民是首當其沖，初期會受到嚴重影響，但表現為市場價格的波動、進口商品的沖擊等，最終會體現為城市勞動就業市場的供求關系上。

　　在這種情況下，是靠我們來構造一個適宜的體制環境，來迎接中國成為世界制造業基地的時代的到來，還是在成為世界制造業基地的過程中，被人家所改造？作為城鎮化道路的后來居上者，在最終構造一個城鄉協調、區域協調發展的政治、經濟和社會格局過程中，如何明確中國城鎮化戰略問題的輕重緩急，則是一個大國在走向現代化進程中必須要有的深思熟慮的抉擇。

　　謝揚：隨著信息化社會和經濟全球化的到來，世界各國的城鎮化發展還是有很多共同趨勢的，明顯有的四點，一是經濟全球化和區域集團化形成全球城鎮體系多極結構，二是大都市連綿成為全球最具發展活力的地區，三是首位城市主宰世界經濟，四是全球將掀起建設生態城市的浪潮。

　　另外，我個人認為我國面臨城鎮化戰略實施前期的國土規劃調整問題，這非常重要。

　　城鎮化問題本質上是區域發展問題

　　中國經濟時報：我國城鎮化發展的本質性問題是不是跟您上面說的國土規劃調整有關？

　　謝場：對，城鎮化問題本質上是區域發展問題，它所解決的是區域的增長極問題。繼續校正城鄉偏差，應成為下一步改革和發展的主線。自然災害喚醒了人們的環境意識，我們應意識到流域上游生態破壞還源于流域下游發展模式、增長效益變革滯后和惡化。

　　有人僅僅從分配角度考慮問題，希望靠轉移支付既解決貧窮問題又解決生態環境，或是僅僅以為靠資源開發利用的再分配，來協調區域不平衡關系。但我認為核心還應放在解決增長動力問題上，否則，再來一次抽肥補瘦，會得不償失。現在應該是在國土整治上做大文章的時候了，這不僅包括西部荒漠化、石漠化治理，而且應重點包括中國最具增長動力的東、中部地區城鎮化布局的整體規劃和調整，這一地區要有適當的國家都市化整治戰略。

　　中國經濟時報：您說的國土規劃調整問題都包括哪些方面？

　　謝揚：目前，國土規劃調整需要注意兩個方面，一是城市帶、都市圈是城鎮化發展中的不容忽視的必然形態，二是大范圍、按流域和區域制定國土規劃和實施管理應是中央政府宏觀管理的重要基本職能。

　　在城鎮化發展加速的條件下，迫切需要明確大范圍、按流域和區域制定國土規劃和實施管理應是中央政府宏觀管理的重要基本職能。我們現在有全國的“土地利用總體規劃”，但是尚缺乏在“國家經濟社會發展計劃”之下和“土地利用總體規劃”之上的“全國國土開發整治規劃”，以及與之配套的“全國城鎮體系規劃”的修訂稿（因為1995年曾經有過一稿）。在現階段，盡快彌補全國及各個地區國土規劃的整體修訂的空白，將此項工作切實納入政府的宏觀管理職能之中，來完善我們的調控機制顯得尤為重要。

　　突破制度障礙，加快城鎮化區域調整

　　中國經濟時報：即將完成的中國“十一五”規劃首次把以經濟區發展為內容的區域規劃放在了突出重要的位置，這是不是跟您所說的國土規劃調整相關？目前我國的國土規劃調整存在著什么障礙？

　　謝揚：是這樣的。中國的城鎮化能否健康加速發展的問題，不在于客觀規律條件不具備，而在于是否能突破制度性障礙。國際上并無大都市區這一城市地域行政管理單元，只是大都市區作為一種地理現象的客觀存在。與中國各城市政府管理的最大不同，它們沒有如此大面積的公有城市土地要進行管理，而財政的收入來源主體是私人的財產增值而產生的稅收，特別是以土地等不動產為主的稅收。因此，作為城市公共財政的開支有一個比較合理的評判標準，管理監督也有一個較好制度、運轉機制的民主基礎。

　　我國城市的加速發展，目前依然還是靠政府的投入為主，靠壟斷行業或企業的增長來推動。其中在行政區劃調整上，就是不斷的平面擴張，增加轄區面積。這種增長方式，并不能給大多數地區和絕大多數人口提供發展機遇。北京、上海等個別城市可以如此，但就全國而言，值得考慮。

　　在中央已經確立的第十個五年計劃和即將開始的第十一個五年計劃的背景下，盡快制定與之配套新的全國的國土開發和整治規劃，其中，對全國的城鎮布局體系總體規劃的修訂將是當務之急，以期與業已批準的土地利用總體規劃相配套。

　　重視區域發展中的區劃體制改革和民主建設

　　中國經濟時報：目前我國的行政區劃管理辦法決定了我們不能按照“國際慣例”來加速發展城鎮化，這會給我們帶來什么樣的難題？

　　謝揚：現行的行政區劃管理法規基本起源于五十年代，關于城鎮區劃的調整，在近二十年內，雖在設市和設鎮的標準作過調整，但基本審批程序，沒有大的變動。如今暴露的區劃體制的矛盾阻礙了中國城鎮化的發展進程。例如，行政地位和經濟實力相當的城市之間的畸形競爭，導致區域內城市基礎設施的重復建設和產業的盲目競爭；在有行政隸屬關系的城市之間的利益沖突，導致城市區間整體發展的分割；而在無行政隸屬關系但又相鄰的經濟實力不相當的城市之間的利益沖突，又導致中心城市發展受阻。

　　中國經濟時報：面對這樣的難題我們應該怎么做？

　　謝揚：我們要做的是重視區域發展中的區劃體制改革和民主建設，做到區劃體制的改革要與城鎮社區民主制度的建設相同步。針對目前存在的大中城市擴張熱，最直接辦法就是通過區劃調整，增加市轄區的個數和面積。必須承認的是，我們客觀存在盲目發展大中城市的偏向，我們對如何發展大城市，思想和制度上的準備都非常不足。雖然增加了大量的“市轄區”，但大城市的發展質量并沒有提高。

　　在相當多的“市轄區”內，大量的外來人口依然游離在城市發展之外。這樣，我國已有的“城鄉二元結構”有演變成“城市中的二元結構”的危險。

　　我國的區劃體制改革很可能難以一步到位，但是我們必須明確，要在城鎮化的發展進程中，逐步淡化行政區劃直接干預經濟發展的作用，要使我們的區劃調整更多體現經濟中心發展的要求。城市群和都市帶的出現反映了多元組合中心的客觀要求，我們必須學會其中的協調技巧，而不能單純依賴行政方式的并“大堆”式的區劃調整。

　　城鎮化的區域發展要解決土地制度問題

　　中國經濟時報：中國城鎮化發展如何才能解決傳統城鄉二元結構及潛在城市中二元結構的矛盾？

　　謝揚：可以這樣說，城鎮化的區域發展要解決的土地制度問題，也是中國城鎮化發展最終要解決的問題。傳統城鄉二元結構及潛在城市中二元結構引發的種種矛盾都跟這個相關。在一定意義上，我們現行的農村土地制度，為城鎮化的加速奠定了基礎條件，但問題在于我們的城鎮土地制度能否支撐城鎮化的高速增長。

　　我們常說，只有減少農民，才能富裕農民。前提是農民在變成市民的過程中，不能被剝奪就業的權利，而且農民在工業化和城鎮化的進程中，是積極主動的參與者和生力軍。但是，現行的城市土地制度，特別是城市非農建設用地市場原則卻并沒有體現這一點。這才是我們土地制度存在重大缺陷，造成眾多農民上訪的本源。我們要想擺脫困境，出路只有改革征地制度，讓農村集體非農建設用地合法進入市場，實現農民和土地的完整轉移。

　　從城鎮化發展角度，住房消費是長期經濟增長最主要的增長點，但目前

　　中國經濟時報：不少專家提出，目前進行土地制度改革條件并不成熟，您對此怎么看？

　　謝揚：是這樣的。我個人認為金融體制改革應在土地制度改革之前。我們的金融改革長期滯后，我們的直接金融的權利太過于集中，在融資渠道多元化和世界經濟一體化背景下，集中權利的同時，也就集中了風險。我是歷來主張金融深化、走分散風險的自由化路線。在土地制度尚不能有所突破時，金融市場化的步伐是否應該再快一點。這個長期忽視的領域要引起政府的高度重視，例如農村金融改革的步伐與途徑應該更為多樣化一點，國債資金、銀行貼息貸款、銀企結合的長期戰略投資等，要引導向具有潛力的中小城鎮，特別是小城鎮有積聚效應的地區投放。

　　目前土地政策的修訂遇到一系列問題，如按什么標準給農民補償、如何確定公眾（利益）用途的土地范圍、集體非農土地能否直接進入市場等。土地政策的修訂還需要解決以下法律空白，如土地流轉的難點、中國沒有土地法只有土地管理法、如何進行產權交易等法律依據。

　　在目前情況下，地方政府在采用國有出讓方式征購土地的同時，又在不改變土地集體所有權性質的前提下，可以最大限度地將非農建設用地留作農村集體使用。我們可以將成功的土地制度改革經驗在全國擴大試點范圍，為最終建立適合我國城鎮化發展的土地制度，探索新的發展途徑。