戰略環評：從源頭上控制環境污染

　　“規劃規劃嘴上說說，墻上掛掛”這是多年來人們在頭腦中對所謂規劃形成的概念。但是我國規劃卻還特別的種類繁多，從時間和性質上就可粗分為：20年的遠景規劃、5年到10年間的長期規劃、5年內的短期規劃……在一個接一個規劃出來時，人們卻似乎淡忘了上一個規劃的內容，沒人去問上一個規劃實現了多少，帶來了什么？然而，這一個個規劃帶來的是人們對GDP的盲目熱情，對各種資源的恣意浪費！有人會說，美國就是這樣高速發展的，多年來我們把美國的發展模式當成我們未來的發展模式，可是我們為什么要學美國？據專家估算

，如果像美國那樣的發展方式，人類需要6個地球才夠！當美國在爆發的環境危機前驚醒時，我們為什么還要繼續迷失在“高能耗高發展”的道路上？“前事不忘，后世之師”，如果每一項政策、每一個規劃的出臺都是依據實際，依據環境真正的承受力而做，我們會少付出多少代價？！

　　★文/國家環境保護總局副局長 潘 岳

　　18世紀開始的那場工業革命改變了世界。因那場革命而產生的工業化道路卻在20世紀走到了盡頭。美國的萊思特·布朗先生說：“由于中國如此龐大的人口，人類迄今為止走過的所有發展道路對中國都不能適用。要不了多久，中國非得開拓一條全新的航道不可。這個發明了造紙術與火藥的民族，現在面臨一個跨越西方發展模式的機會，向世界展示怎樣創造一個環境上可持續的經濟。中國若成功了，就能為全世界樹立一個光輝的楷模，為人仰慕效法；中國若失敗了，所有的人都將為此付出代價�！币虼耍�能否實現可持續發展從理念到行動的轉變，可以說決定著中華民族偉大復興事業的成敗。

　　工業化環境公害重現中國

　　環評應介入決策層面

　　我國在文革時期，認為當時西方發生的環境公害是“資本主義制度的不治之癥，即生產資料的私人占有和生產的社會化在自然資源方面存在著不可調和矛盾”，社會主義由于消滅了私有制，是有計劃按比例地發展國民經濟，不可能導致環境公害的發生。但實際上，我們也先后模仿著蘇聯與歐美傳統工業發展的模式，如今，模仿這一高耗能高污染模式所帶來的惡果，正在中國重現。

　　中國面臨著經濟高速增長和環境資源嚴重不足的矛盾，傳統經濟增長模式對人類生存環境已構成重大威脅。由于我國在過去制定重大經濟政策時很少考慮可能將產生的環境后果，以致于在執行的過程中引發了大面積的環境污染和生態破壞，至今遺患無窮。例如現有的大都市由于在規劃中沒有充分考慮環線路網帶給城市交通、市民居住、環境安全的負面影響，如今已使大都市交通長期擁堵不堪，城市布局像“攤大餅”一樣地無限擴張，加劇了城區內空氣污染和熱島效應。再如中西部省區在做能源、電力、重

　　以往的教訓證明，如果決策部門在提出政策和規劃時能更多考慮環境影響，并積極采取應對措施，不僅可以防止環境污染和生態破壞，也可大大減少經濟損失和社會矛盾；如果不從各種開發建設活動的源頭去預防環境問題的產生，我們將永遠陷于防不勝防、治不勝治的惡性循環，并將在未來付出更大的政治成本與經濟代價。

　　也就是說必須從決策入手，從宏觀角度出發，根據我國現有的資源與環境承載能力，制定出適合我國長時期發展的各項政策。我國的可持續發展，在于樹立可持續發展理念，在于制定可持續發展戰略，而凡可持續發展戰略必然包括戰略環境影響評價。

　　從制度體系上看，我們原來只注重對建設項目開展環境影響評價，但建設項目只處于整個決策鏈(戰略、政策、規劃、計劃、項目)的末端，所以建設項目環評也只能補救小范圍的環境損害，無法從源頭上保護環境，也不能指導政策或規劃的發展方向，更不能解決開發建設活動中產生的宏觀影響、間接影響、二次影響、累積影響。

　　先做環評再上項目

　　規劃環評是戰略環評的重要組成部分。戰略環評分為法規、政策、規劃環評，由于我國環評法中只規定了規劃環評，因此只能將規劃環評作為戰略環評與綜合決策的落腳點，推進規劃環評就是推進戰略環評。規劃環評評價的對象是在

　　戰略制定運作的過程本身就是對人們經濟行為(生產與消費)的調整，就是對社會資源的再分配。既然所制定的一系列戰略所產生的經濟行為會對環境造成影響，那么戰略環境影響評價就是對這種影響作出科學的評價。從理論上講，政策戰略環評應先行之，區域與行業的規劃環評次之，而建設項目的環評則再次之。

　　規劃環評的主要作用在于：一是注重分析規劃中對環境資源的需求。根據環境資源對規劃實施過程中的實際支撐能力提出相應措施；二是提倡開發活動全過程中的循環經濟理念。通過規劃環評，可以更全面更綠色地設計產業結構，延長產業鏈條，縮短產業之間的鏈接縫隙。“吃干榨盡”，使物質最大限度地轉化為財富和價值；三是能保證規劃與環境政策、法規的協調性；四是會考慮規劃區域內的環境累積影響。比如，北京市所有的汽車都有環境綠色標識，但由于汽車總量在增加，北京城市道路上的大氣污染仍呈上升趨勢。通過規劃環評，能夠設定整個區域的環境容量，將區域經濟發展規模控制在生態環境容量許可的范圍內；五是可以提升社會評價的高度。因環境問題而引發的社會影響，必須在規劃環評中能得到充分關注并做出相應預防措施；六是能綜合考慮間接連帶性的環境影響；七是能促進政務公開和公眾參與。

　　戰略環評

　　必須進入宏觀經濟決策程序

　　實現可持續發展的戰略目標當然不僅僅是環保部門，而是所有決策部門共同的責任。規劃環評能否被大力推廣和開展，必須得到相關部門的認同與支持。從美國《國家環境政策法》的實施經驗看，該法一出臺，便經歷了“遭遇堅決抵觸”、“部分程度的接受”、“全面積極的參與”三個階段，現如今美國所有的政府部門都已對戰略環評積極支持。他們都認識到可以通過戰略環評來完善本部門的政策規劃，既符合本部門利益，也符合國家整體利益。

　　戰略環評或規劃環評，最注重的是5年短期規劃和10年長期規劃。在今后的發展中，我國將依法在土地開發、流域、區域和海域三個不同區域以及工業、農業、能源、城市建設、交通和林業等十個專項規劃中大力開展不同層次的規劃環評。

　　目前，開展戰略環評的難度不小：缺乏系統的戰略環評理論和技術方法，部門間的合作機制沒有建立，國內戰略環評隊伍比較薄弱等等。但必須以最快的速度推進這項工作。

　　一確定處理原則。對未列入專項規劃且規劃未經環境影響評價的項目，原則上不受理項目環評報告；項目在規劃中，但規劃未依法進行環評的，原則上暫緩受理項目環評報告；對于已開展規劃環評的，規劃內建設項目的環境影響評價工作可以依法在審批程序上和內容上予以簡化。二是和有關部門一道制定規劃環評的管理細則。三是提高規劃環評的整體水平。四是提高規劃環評中的公眾參與能力。五是選擇一些發展和環保矛盾突出的省市開展規劃環評試點。

　　雖然規劃環評可以解決許多項目環評所無法解決的環境問題，但規劃環評的層次仍不夠，許多更大的環境問題，需要在更高層次即大政策層面予以解決。因此，我們還將盡快開展相應的立法準備和政策試點，爭取早日將政策環評納入法規程序。

　　資料：

　　戰略環評，是“從源頭和過程控制”戰略思想的集中體現；即是對政策、法規、規劃、計劃中的資源環境承載能力，進行深入的分析預測和科學評價；即是采取預防措施或者其他補救措施，從源頭上控制環境污染。戰略環評制度產生于美國1969年的《國家環境政策法》。該法案提出“在對人類環境質量具有重大影響的每一項建議或立法建議報告和其他重大聯邦行動中，均應由負責官員提供關于該行動可能產生的環境影響說明”。

　　1960年代，西方社會主流認識也是將單純的經濟增長等同于社會發展，導致環境危機在1980年代全面爆發，既制約了經濟增長，也影響了人體健康、社會公平、政治穩定與文明延續。為此，西方的環保思想便從“末端治理”、“生產過程控制”過渡到第三階段，即“源頭防治”。