余暉：監(jiān)管熱的冷思考

　　余暉，中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員。自1993年來專攻產(chǎn)業(yè)組織和政府管制經(jīng)濟學，為管制經(jīng)濟學在我國的建立和發(fā)展做出了貢獻，參與有關政府部門制定基礎設施產(chǎn)業(yè)、藥品和醫(yī)療產(chǎn)業(yè)、彩票產(chǎn)業(yè)、行業(yè)協(xié)會改革政策以及《反壟斷法》、《電信法》、《電力監(jiān)管條例》和《行政許可法》等法律的起草。

　　7月3日-7月9日，新浪財經(jīng)把一周的時間留給余暉。----編者按

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監(jiān)管熱的冷思考     7月7日  星期五

　　文/余暉

　　一、“監(jiān)管”及其產(chǎn)生的原因

　　二、監(jiān)管在政府行政治理結構中扮演什么角色

　　三、建立政府監(jiān)管體制的原則和前提

　　四、我們擁有一個什么樣的監(jiān)管體制

　　五、監(jiān)管體制在中國為何水土不服

　　六、在自我創(chuàng)新和行政體制改革中完善監(jiān)管體制

　　現(xiàn)在來回顧中國的經(jīng)濟改革，我們發(fā)現(xiàn)1993-1994年是一個分水嶺，這一年度的中共十四大確立了建設社會主義市場經(jīng)濟的戰(zhàn)略。正是在這一年度，國企改革從簡單的放權讓利推進到建立現(xiàn)代企業(yè)制度；為應對東亞的金融危機，政府實施的經(jīng)濟軟著陸也意味著從國民經(jīng)濟的計劃調節(jié)開始過渡到宏觀經(jīng)濟調控。也正是在這一年，隨著滬深證券交易所的成立和聯(lián)通公司的誕生，宣告了政府監(jiān)管制度的首次亮相。十二年來，宏觀調控長袖善舞，國企改革方興未艾，而政府監(jiān)管，也因證券黑幕、電信拆分、電力廠網(wǎng)分開、煤礦事故頻仍、藥品假冒偽劣、天價醫(yī)藥費、環(huán)保案件多發(fā)等事件推波助瀾而日趨見熱！

　　尤其在2003年的中共十六屆三中全會和兩會期間，與監(jiān)管有關的事件不絕于耳：中央政府取消了一千多項行政審批、新成立國家銀行監(jiān)督管理局、在國家藥品監(jiān)督管理局的基礎上新組建國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)察局升格為國務院直屬局、新組建國有資產(chǎn)監(jiān)督管理局、《行政許可法》經(jīng)人大常委會正式通過、建設部出臺《加快城市公用行業(yè)市場化進程的意見》；此外，繼2002底國家電力監(jiān)管委員會正式亮相后，《電信法》立法進程加快，國家電信監(jiān)管委員會呼之欲出。

　　這么多的行政機構冠之以“監(jiān)管”，而且行政許可法主要針對的也是準入監(jiān)管，城市公用行業(yè)市場化和民營化后同樣面臨著監(jiān)管制度的建立。面對如此之大的一個“監(jiān)管市場”，作為一個長期關注、研究政府監(jiān)管和參與監(jiān)管改革的學者來說，筆者理應感到興奮。但興奮之余卻又深感擔憂，因為監(jiān)管制度作為一種公共商品，雖然存在這么巨大的市場需求，但如果制度供給者偷工減料，就難免產(chǎn)生出大量“假冒偽劣”的產(chǎn)品。畢竟至今為止，我們尚未看到一個能夠真正跟國際接軌的合格的“監(jiān)管者”。以至于有人哀嘆，監(jiān)管的旗幟在中國究竟能夠打多久？

　　本文企圖通過反思和展望來嘗試著回答這個問題。

　　一、“監(jiān)管”及其產(chǎn)生的原因

　　首先需要聲明的是，筆者是在與“規(guī)制”和“管制”同義詞的意義上使用“監(jiān)管”一詞的，這樣做只是因為在中國“監(jiān)管”已經(jīng)成為一個約定俗成的官方用語，盡管本人更愿意使用“管制”來對應這三者共同的英文詞“regulation”。因為無論如何，像法院通過勞動管制對公民人生自由進行直接控制一樣，政府的行政管制實際上是在對公民的經(jīng)濟自由進行直接控制，其嚴重性不言而喻。

　　關于監(jiān)管的定義，在行政法學的意義上，政府的行政監(jiān)管是一種外部行政行為，是發(fā)生在特定行政主體和具體行政相對人之間的一種直接的行政法律關系。而在經(jīng)濟學家看來，政府的行政監(jiān)管是行政機構通過法律授權，通過制定規(guī)章、設定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為對社會經(jīng)濟個體的行為實施的直接控制。它的最終目的是要增進公共利益或合法私人利益，并使之避免或減少由個體經(jīng)濟決策(生產(chǎn)、銷售及價格行為)帶來的損害。

　　它起源于19世紀末美國對鐵路的價格監(jiān)管，在1980年代后，隨著歐日許多國家的私有化運動，美國式的監(jiān)管開始在OECD國家廣泛蔓延，并開始出現(xiàn)一些新的制度模式。有人將政府監(jiān)管叫做“第四政府”。這是因為廣義的政府包括三個部門：立法、司法和行政，而政府行政監(jiān)管機構則同時兼有這三種職能，所謂三權合一：在法律授權下，監(jiān)管機構可以制定抽象的規(guī)則去管理具體的行政相對人；同時能夠執(zhí)法，監(jiān)督、檢查、處罰行為人；還具備行政裁決權，等于是把司法系統(tǒng)的程序般到了行政機關，如價格聽證、醫(yī)療事故鑒定等等。

　　那么，為何要從原有的政府體系中硬生出這么個“怪胎”呢？

　　規(guī)范的管制經(jīng)濟學認為完全競爭的市場存在著失靈，如不完全競爭、自然壟斷、外部不經(jīng)濟和非價值物品、信息不對稱和內部不經(jīng)濟。由于存在著市場失靈，個人、小企業(yè)和社會的利益就可能受到損害。這時，受損者本可以借助法院威權，但格萊瑟和施萊佛(2003年)的研究證明，監(jiān)管比法院訴訟處理具有更高的效率：首先，監(jiān)管者可能比法官有更強烈的動機去進行高代價的違法調查，以獲得侵權的證據(jù)。而法官只是以一種中立的身份按照誰主張誰舉證的原則要求出具侵權的證據(jù)；第二，監(jiān)管者能夠代表被損害方或者被侵權方的共同利益，直接進行裁決，法院則是不訴不理的被動式執(zhí)法；第三，監(jiān)管是對侵害行為的事前預防，即監(jiān)管可以被設計成以低成本來鑒別違法行為，而訴訟則是在危害已經(jīng)形成之后的一種權利主張。

　　此外，從立法的角度看，由于現(xiàn)代社會經(jīng)濟活動日趨復雜且日新月異，立法機構的決策程序緩慢，已難以適應現(xiàn)代行政管理的需要，因此賦予監(jiān)管機構準立法權則可以有效彌補之效率不足。

　　因此，盡管隨著技術的進步，在許多自然壟斷產(chǎn)業(yè)被放松監(jiān)管的同時，卻并未完全取消監(jiān)管，而是在重構監(jiān)管；美國在十年前也加強了證券市場上的信息披露監(jiān)管，而在安全健康(如藥品、醫(yī)療、生產(chǎn)安全和環(huán)保)等社會性監(jiān)管領域，世界的趨勢是不但沒有放松監(jiān)管，反而在加強監(jiān)管。行政法也由強調程序向程序和實體兼顧的方向發(fā)展。

　　二、監(jiān)管在政府行政治理結構中扮演什么角色

　　但上述簡要分析只回答了行政對法院和立法的替代，卻并沒有回答監(jiān)管為何要從行政體制中分離出來的事實。這實際上就涉及到對政府行政治理結構的分析。如果我們把政府的經(jīng)濟職能解釋為“在以市場機制為基礎的經(jīng)濟體制下，以矯正和改善市場機制內在問題即‘市場失靈’為目的，政府干預市場經(jīng)濟主體(特別是企業(yè))活動的行為”，它就包括了所有與治理市場失靈相關的法律制度以及以法律為基礎制定的公共政策。我們不妨把政府的經(jīng)濟職能進行解構，并分為以下三大類別，以提供一個更為合理和更具有實際意義的討論框架：

　　1.宏觀調控職能，指政府運用宏觀經(jīng)濟政策對宏觀經(jīng)濟運動所進行的“控制”或“調節(jié)”，它是政府通過調整其所掌握的某些經(jīng)濟變量(如財政支出、貨幣供給)，來影響市場經(jīng)濟中各種變量的取值，從而影響私人經(jīng)濟部門行為的政策過程。宏觀調控或宏觀經(jīng)濟政策的目標是：充分就業(yè)、價格穩(wěn)定、國際收支均衡和經(jīng)濟增長。宏觀調控的政策工具重要有：貨幣政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、收入分配政策、匯率政策以及經(jīng)濟計劃。

　　2.微觀監(jiān)管職能，是政府針對微觀經(jīng)濟層面上的部分市場失靈(不完全競爭、自然壟斷、外部不經(jīng)濟和非價值物品、信息偏在和內部不經(jīng)濟)而制定的公共政策和行政法律制度，它是行政機構通過法律授權，制定并執(zhí)行的直接干預市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。它的最終目的是要增進公共利益或合法私人利益，并使之避免或減少由個體經(jīng)濟決策(生產(chǎn)、銷售及價格行為)帶來的損害。常見的微觀監(jiān)管手段主要有以下幾種：制定具體規(guī)章；禁止特定行為；行政許可；認證、審查和檢驗；行政性契約；信息披露以及行政裁決。

　　3.微觀管理職能。微觀管理，作為一種公共物品提供政策，是政府站在出資者立場上依靠行政命令、參與企業(yè)治理結構或直接介入市場的方式對微觀經(jīng)濟主體實施的一種直接管理，主要指國家和地方政府機構對公企業(yè)或國有企業(yè)的直接管理活動。市場經(jīng)濟國家對公企業(yè)的管理，從企業(yè)所適用的法律類型角度，主要有兩種方式：一為公法制管理，政府通過專門立法，對國有全資型公企業(yè)的組織結構、經(jīng)營目標、經(jīng)營范圍、經(jīng)營戰(zhàn)略等作出明確界定。二為私法制管理，政府按照企業(yè)法或公司法原則，對政府控股型公企業(yè)所采取的一種相對間接的管理方式。它主要存在于競爭性的和可競爭性的產(chǎn)業(yè)。

　　按照上述職能劃分，政府的行政指導政策、行政執(zhí)法監(jiān)督和國有產(chǎn)權管理這三種性質和手段互異而以往常常相混的功能才可能相對明確地區(qū)分開來。我們不妨從公共政策的角度繼續(xù)對它們之間的差異進行分析：

　　1.在政策主體方面。宏觀調控政策的行政主體一般是綜合經(jīng)濟管理部門及其輔助機構，如計劃、經(jīng)濟貿易、財政、中央銀行、社會保障等綜合管理部門，以及計量標準、價格、統(tǒng)計、稅收、外匯管理、海關、審計等輔助功能機構，盡管這些輔助機構，有的在微觀監(jiān)管和微觀管理政策執(zhí)行過程中也不可或缺，或者其本身即具有微觀監(jiān)管的職能。微觀監(jiān)管政策的主體則一般是專業(yè)性的行政機構，其縱向性的有能源、交通、通信、建筑、醫(yī)藥衛(wèi)生、國土資源、教育、知識產(chǎn)權、新聞出版、文化體育等部門或機構；橫向性的有反壟斷、環(huán)保、消費者保護、職業(yè)安全與衛(wèi)生等機構。微觀管理政策的主體，按照公企業(yè)的產(chǎn)權形態(tài)的不同，則可以是議會、議會授權的綜合性國有資產(chǎn)管理機構或政企合一的行業(yè)管理部門，如林業(yè)、郵政、城市公共設施、鹽業(yè)、煙草、黃金、制幣、核能利用、國防工業(yè)等。

　　2.在政策客體方面。宏觀調控政策的目標對象是國民經(jīng)濟的供需總量和不特定的市場經(jīng)濟主體和社會成員；微觀監(jiān)管政策的目標對象是在可競爭性領域從事特定行業(yè)(職業(yè))、使用特殊資源、提供或消費特殊產(chǎn)品和服務的以私有企業(yè)和自然人為主體的微觀個體；微觀管理政策的目標對象主要是在不可競爭領域從事公共事業(yè)、使用特殊資源、提供或特殊產(chǎn)品和服務的以公有企業(yè)為主體的微觀個體。當然，由于政府的某些非經(jīng)濟性的特定目標，某些競爭性領域里的國有控股企業(yè)也可以構成微觀管理的目標對象。

　　3.在政策目標方面。宏觀調控政策的目標是保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長、收入的公平分配以及產(chǎn)業(yè)結構的提升。微觀監(jiān)管政策的目標是維護公平競爭、公共資源的有效利用、消費者(包括投資者、勞動者)利益保護、社會功德需要的滿足以及人類生存環(huán)境的保護和改善。微觀管理政策的目標主要是公共物品的有效提供、國家和社會安全以及政府某些特定的財政收入。

　　4.在政策功能方面。宏觀調控政策對市場的調整是一種整體的、統(tǒng)制的和間接的調整，即政策主體為了實現(xiàn)國民經(jīng)濟的總量協(xié)調和結構平衡，綜合運用指導性、鼓勵性和抑制性的政策手段，通過改變市場變量和經(jīng)濟參數(shù)，間接地引導市場經(jīng)濟主體自愿調整自身的經(jīng)濟行為。微觀監(jiān)管政策對市場的調整是一種立基于公法的，針對局部個體的強制和直接的調整，它直接導致市場經(jīng)濟主體為滿足社會公共權利而被迫調整自身的權利。而微觀管理，在適用公法調整時(如對政府現(xiàn)業(yè)的管理)，更接近于微觀監(jiān)管，體現(xiàn)出政策主體對其代理人行為的直接和強制性的干預；在適用私法調整時(如對國家參股企業(yè)的管理)，則更接近私法的自治，由微觀參與人獨立自主、自由自愿、平等協(xié)商和等價有償?shù)卣{整自身的權利義務。

　　5.在政策手段方面。宏觀調控政策通常采用調整財政收支、貨幣利率、經(jīng)濟計劃和產(chǎn)業(yè)政策等較為靈活的手段。微觀監(jiān)管政策通常采用行政程序、資格審查、價格控制、標準設立、行政監(jiān)督和處罰以及建立行為準則等硬性的手段。而微觀管理政策，則通常采用人事控制、計劃合同、財務監(jiān)督、產(chǎn)權變更等柔硬結合的手段。

　　6.在政策合法性方面。宏觀調控政策雖然也大多由具備合法地位的政策主體制定，但并不見得都具備“立法”的形式，甚至在許多國家，某些宏觀政策主體，如計劃部門，并非由特定的法律(如《計劃法》)授權產(chǎn)生。微觀監(jiān)管政策，不但其政策主體，如各種行政機構，皆由法律產(chǎn)生，而且其監(jiān)管政策，不論是抽象的還是具體的，都必須具備相應的立法形式。而微觀管理政策，在成熟市場經(jīng)濟國家，政策主體的權利和義務都是在公法或私法體系下被明確界定的。但相比較而言，由于政策合法性不同，政策主體的法律責任，在微觀監(jiān)管領域體現(xiàn)得最為嚴格，也最具備可控制性和可補救性。微觀管理政策主體的法律責任，似乎難以與國有資產(chǎn)的盈虧狀況明確掛鉤，因而很難被控制和追索。宏觀調控政策主體的法律責任則是最難控制，甚至是無法追索的。(余暉，2002)

　　很顯然，在政策主體和客體、行政手段以及行政責任等方面，微觀監(jiān)管都與其他兩類職能不同，卻為政府經(jīng)濟治理結構不可或缺。三者之間存在著相互補充、相互替代、相互并存以及相互轉換的關系。但政府政策的核心主體(如執(zhí)政黨和最高行政機構)處理這種“三角”關系時所執(zhí)的理念和價值取向，對政府各基本經(jīng)濟職能能否有效實施起著至關重要的作用。這些關系運用得法，能夠使三者發(fā)揮良性的和綜合的政策效果；反之，不但不能產(chǎn)生有效的綜合效果，還將抹殺各經(jīng)濟職能的獨特功能，或者降低其彌補市場缺陷的作用，甚至造成一種“政策失靈”，使政策客體增加“政策成本”負擔，從而降低市場配置資源的效率。

　　三、建立政府監(jiān)管體制的原則和前提

　　既然監(jiān)監(jiān)管度是現(xiàn)實可欲的，那么接下來的問題就是如何建立一個好的監(jiān)管體制。正如喬斯科(Joskow，2001)所說的“好的監(jiān)管制度的標準‘處方’一般包括這樣一些條款：獨立性、透明性、可問責性、專業(yè)性和可信性。這些條款表達了監(jiān)管制度的重要原則，其具體實施則必須謹慎地應對不同國家的法律和政治制度。” 他既指出了建立監(jiān)管體制的基本要求，又強調了其本土性的制度稟賦。筆者認為，這些條款是喬斯科根據(jù)發(fā)達國家的監(jiān)管經(jīng)驗歸納的結果，如果要研究和分析中國的政府監(jiān)管，則從中國大陸或大部分的發(fā)展中國家的制度稟賦出發(fā)，至少還應該再增加“合理性”、“合法性”和“高效性”三個條款。而且上述各條款在包括中國大陸在內的后發(fā)國家的制度語境下，其外延也需要增加一些特別的補充。

　　1.獨立性原則

　　獨立性原則指的是監(jiān)管機構在組織上與政府政策部門分開或相對分開。這種結構分離的必要性，并非指“獨立”的監(jiān)管機構不受政府政策的約束，而是指它能夠獨立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關方的干擾，尤其是不受可能作為現(xiàn)有公司股東的政府政策部門(如中國的國有企業(yè)管理部門)的不合理干涉。獨立性原則要求無論是單獨設立的還是隸屬政策部門的監(jiān)管機構都應該具備充分明確的獨立性，即為了保持它的獨立性，都必需通過或修改專門的立法，明確它的職能及其與其他行政機構或大部內其他分支機構的關系。在中國，更加值得強調的是，在同時擁有宏觀政策制定和微觀監(jiān)管職能的綜合性政策部門，以及在同時擁有行業(yè)政策制定、直接管理行業(yè)內國有企業(yè)并同時承擔對行業(yè)內非國有企業(yè)監(jiān)管的行業(yè)主管部門中，部門內外專業(yè)型監(jiān)管機構獨立性的原則尤其必須得到重視，否則就無獨立性可言。

　　2.合理性原則

　　合理性原則是指監(jiān)管的設立及其監(jiān)管規(guī)則的制定都必須獲得基于理論論證和相關利益集團博弈共識的合理性，并以其作為監(jiān)管機構預算的依據(jù)。而且政府還要求監(jiān)管機構對擬出臺的監(jiān)管政策進行成本效益分析，并對監(jiān)管政策的后果進行事后評價。這一原則的實現(xiàn)在具備成熟的政治和法律過程的西方發(fā)達國家，也許不是太大的問題，但在政治和法律制度不健全的國家，如缺乏這一原則的有效實施，政府即完全可能濫設監(jiān)管機構，而監(jiān)管機構則可能濫用其行政權力，通過制定大量不合理的監(jiān)管政策開展尋租活動，從而增加被監(jiān)管者的各種成本。

　　3.合法性原則

　　合法性原則是指所有的監(jiān)管機構的產(chǎn)生及其監(jiān)管權的執(zhí)行，都必須立基于嚴格的法律界定。這實際上是政府監(jiān)管的法律合法性完善的問題。行政監(jiān)管的法律合法性完善，有三層含義，一是要根據(jù)行政組織法的程序產(chǎn)生監(jiān)管機構；二是要根據(jù)行政監(jiān)管的合理性原則，嚴格界定其職能范圍及其行使方式，并通過新的立法或修改現(xiàn)有實體法，對缺乏合理性的監(jiān)管制度給以廢除，同時保留和完善合理的監(jiān)管制度；三是通過制訂行政程序法或專門的行政許可法，建立政府監(jiān)管的合理程序和監(jiān)管者的監(jiān)管結構。合法性原則既是樹立監(jiān)管機構獨立性和權威性的需要，更是保障被監(jiān)管者合法權益的需要。

　　4.透明性原則

　　透明性原則是指監(jiān)管機構的職權范圍及履行其職權的程序，以及其所制定的監(jiān)管政策和監(jiān)管規(guī)章，都應該完全對公眾尤其是被監(jiān)管對象和所涉之利益群體高度公開。同時監(jiān)管的結果也要進行公開評議。監(jiān)管機構必須依法借助各種媒介讓受到監(jiān)管行為影響的利益群體獲得有關監(jiān)管行為的信息知情權和充分參與權。在涉及到特別行政許可授予、價格制定和行政裁決的時候，這一原則尤其重要。因此，有關政務公開的法律至關重要。

　　5.可問責原則

　　合理設定原則和獨立性原則并不能完全保證監(jiān)管行為的公正、公開和公平。尤其在后發(fā)國家，即便在形式上滿足了合法性原則，監(jiān)管機構依然擁有大量的自由裁量權，監(jiān)管機構在缺乏有效制衡和監(jiān)督的條件下，很容易做出不作為、濫用權力、歧視性執(zhí)法和違背程序等行政違法行為。為防止這些行為的產(chǎn)生，一方面，要建立完善的行政程序制度和外部監(jiān)督機制；另一方面，要最大限度地強制行政機構公開其內部信息；再次，必須加大行政違法行為的法律責任。實現(xiàn)這一原則的最終保障在于健全的低成本的司法審查制度和行政賠償制度。

　　6.專業(yè)性原則

　　專業(yè)性原則是指監(jiān)管機構必須具備高度專業(yè)化的行政官員和專業(yè)化的基礎上合理配置的知識結構(技術、經(jīng)濟、法律、審計、管理)，以及充足和先進的執(zhí)法技術手段。這項原則是由經(jīng)濟性監(jiān)管行業(yè)的經(jīng)濟技術之復雜性和多變性，以及社會性監(jiān)管必須依據(jù)事先制定的經(jīng)濟技術標準和事后對監(jiān)管事故的取證判定難度所決定的。專業(yè)性不足，既無法設計出良好的監(jiān)管制度，也無法及時有效保障弱小的競爭者和消費者的權益。這項原則的實現(xiàn)，既有賴于競爭性上崗和高薪養(yǎng)廉取向的公務員法，也有賴于公共預算制度的完善。

　　7.高效性原則

　　高效性原則是指除了要求監(jiān)管機構內部的分工合理和管理高效，還要求監(jiān)管權力必須在橫向和縱向的監(jiān)管機構之間合理配置和信息共享基礎上的有效協(xié)調。這項原則對轉型國家尤其是中央和地方政府關系缺乏明確界定的大國體制尤其重要。

　　8.可信性原則

　　可信性原則是指，監(jiān)管機構執(zhí)行既定的監(jiān)管政策一定要果斷，要保證規(guī)則得到貫徹；同時要保障政策的一致性和穩(wěn)定性，避免朝令夕改。這一原則能夠保證被監(jiān)管者尤其是投資者的行為預期，從而樹立監(jiān)管者的權威性。因此，這一原則要求監(jiān)管機構的政策和規(guī)則不能應執(zhí)法能力不足和政府換屆或監(jiān)管機構領導人變更而隨意放棄或變更。

　　四、我們擁有一個什么樣的監(jiān)管體制

　　如果從1993-1994年度算起，大規(guī)模的監(jiān)管制度建設在中國只有短短十二年的歷史，客觀而言，其效果是很不理想的。更為尖銳的評價應該是，政府監(jiān)管不但未能有效治理“市場失靈”，反而因監(jiān)管權力的濫用和虛設導致了更嚴重的“市場失靈”。因為監(jiān)管的普遍失效，不僅抑制了市場和社會自律治理的有效性，甚至導致了市場秩序的惡化，被監(jiān)管企業(yè)、消費者和社會因而承擔了過多的成本。我們不妨從經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管兩個領域分別簡要地來說明這一判斷。

　　在經(jīng)濟性監(jiān)管領域，我們看到的是一種監(jiān)管機構“傍大款”的現(xiàn)象。首先，以行政性的國有壟斷企業(yè)為主的“被監(jiān)管者”(如石油天然氣企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、國家鐵路、國家郵政、四大商業(yè)銀行、中航油以及城市公用企業(yè)等)濫用市場力量的壟斷行為(壟斷定價、縱向控制、阻礙互聯(lián)互通)長期得不到遏制，工商企業(yè)用戶和消費者權益因而受到損害；其次，建立在行政性壟斷基礎之上的嚴重的行業(yè)準入歧視性監(jiān)管，限止了民營企業(yè)的競爭，導致某些瓶頸產(chǎn)業(yè)難以更快發(fā)展。再次，許多競爭性行業(yè)存在市場秩序混亂(如證券市場黑幕交易、藥品交易腐敗叢生、房地產(chǎn)業(yè)暴利)等。但在這些壟斷事件的背后，我們看到的是監(jiān)管者往往站在壟斷者的一邊的怪象。

　　在社會性監(jiān)管領域，我們看到的則是“問題都出在地方”的現(xiàn)象。隨著市場化改革的深入和經(jīng)濟增長的加快，社會性監(jiān)管的行政執(zhí)法效果反而日趨惡化。首先，消費者權益難于實現(xiàn)。很顯然，消費者權益保護制度的建設和完善程度遠落后于消費者自我保護意識的覺醒程度。消費者為實現(xiàn)被侵害的權益而付出的代價(如自我舉證、自行申請質量檢測過程所支付的錢財、時間)往往讓消費者望而卻步。其次，居民的健康、安全正受到日益下降的產(chǎn)品及服務質量的威脅。大到建筑物，小到電源開關無不如此。藥品、食品等產(chǎn)品的假冒偽劣現(xiàn)象讓人震驚，醫(yī)療事故曝光頻仍。再次，職業(yè)安全與衛(wèi)生水平下降。十多年來，惡性及重大生產(chǎn)事故逐年小步遞增(尤其是煤礦和交通運輸行業(yè))，死傷人員也不斷增加，職業(yè)性疾病患者的發(fā)生及死亡數(shù)也一直高居不下。企業(yè)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資企業(yè)大量存在不遵守勞動安全與衛(wèi)生標準的現(xiàn)象。此外，環(huán)境狀況在惡化。環(huán)境保護有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象隨處可見。現(xiàn)在，以城市為中心的環(huán)境污染仍在發(fā)展，并迅速向農村蔓延，資源浪費、生態(tài)破壞的范圍仍在擴大。一旦上述各領域事故發(fā)生，我們發(fā)現(xiàn)往往是地方政府官員(而非中央或地方相關監(jiān)管機構)在承擔責任行政責任。

　　我們不妨對照前述監(jiān)管八原則來一一檢查中國監(jiān)管體制的現(xiàn)狀。

　　1.獨立性

　　無論在經(jīng)濟性監(jiān)管領域(壟斷產(chǎn)業(yè))還是在社會性監(jiān)管領域(居民安全和健康)，中國目前的行政監(jiān)管機構都不同程度地存在政企不分、政事不分、政資不分和政社不分的事實。一些機構存在集宏觀調控、市場監(jiān)管和公共服務三項職能或其中兩項職能為一體的現(xiàn)象，不但使其本身的市場監(jiān)管難以做到公正公平，而且還嚴重影響了其他專業(yè)監(jiān)管機構的獨立性，使后者難以完全發(fā)揮其監(jiān)管職能。

　　如國家發(fā)改委，除了制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，還從事投資審批和價格監(jiān)管的職能，而實際證明，它的后兩項監(jiān)管職能的效果很差，但由于沒有法律約束，卻不用承擔任何責任；如鐵道部，集鐵路產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入監(jiān)管和政企不分為一身，固守著行政性壟斷，使民營資本難以進入鐵路行業(yè)，導致鐵路依然是制約國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。衛(wèi)生部也存在類似問題。再如國資委，主管中央國有企業(yè)的資產(chǎn)、人事和財物，如果監(jiān)管機構(如電監(jiān)會和證券會)的監(jiān)管政策(如價格調整和信息披露)可能影響到國有海內外上市企業(yè)的利潤，則必然會受到國資委的反對。

　　如果不改變這種狀況，行政監(jiān)管機構就很難具備獨立性，很難擺脫部門偏好，從而難以在中立的立場上公正執(zhí)法，或者難以有效利用有限的行政資源，難以從源頭上遏制尋租和腐敗的機會主義傾向。

　　2.合理性

　　隨著市場主體多元化和市場資源配置的作用逐步加大，有些機構設置所立基其上的行政職能實際上在逐步減少，他們的存在反而有礙經(jīng)濟社會體制的深化改革。如信息產(chǎn)業(yè)部，除了對無線電頻譜和幾大基礎電信運營商進行互聯(lián)互通監(jiān)管外，其他的職能幾乎完全可以由市場和協(xié)會組織去承擔；再如體育總局、廣播電影電視總局、文化部、教育部、衛(wèi)生部，其下屬的事業(yè)性單位基本走上了企業(yè)化運作的軌道，隨著這些領域民營經(jīng)濟的逐步壯大，這些機構的存在很難為這一新生的市場提供公平競爭的市場環(huán)境。因此應該逐步弱化這些機構的行政職能。雖然行政審批改革依據(jù)《行政許可法》確立的合理性原則對現(xiàn)有行政(監(jiān)管)機構的審批性職能進行了一些廢除，但大量實質的行政性審批職能卻因為“合法”而被保留了下來，這些被保留下來的審批職能又通過新的機構改革“三定方案”被再次合法化。

　　3.合法性

　　我國的行政管理體制改革一直缺乏完善的法律環(huán)境。在發(fā)達國家，進行一項行政改革，必須進行相當長時間的立法工作。比如說要成立或者撤銷一個機構，都要通過相應的法律來規(guī)定。而我們的機構改革不是這么做的，通常是采取三定方案，這樣做出現(xiàn)過很多問題，一些行政機構并沒有合法的地位，也沒有一部法律來授權他管理這個行業(yè)。

　　比如說《藥品管理法》是1984年頒布的，當時的行政管理部門是衛(wèi)生部，1998年機構改革以后，成立藥品監(jiān)督管理局，但對這部法律一直沒有修改，行政主體還是在衛(wèi)生部，而三定方案實際上把藥品管理的權力給了藥監(jiān)局。直到新的《藥品管理法》于2003年9月1日才通過，這中間存在這么長時間的法律真空。這會影響到現(xiàn)行執(zhí)法機構執(zhí)法的權威性。而成立藥品食品監(jiān)管局后，卻又依然沒有對食品法進行修改，食品執(zhí)法實際上依然屬衛(wèi)生部的職能。

　　再比如電力體制的改革，1996年修改了《電力法》，電力部撤銷后把電力管理的權力交給國家經(jīng)濟綜合管理部門(國家經(jīng)貿委)，這個體制運作了幾年，但恰恰好法律沒有規(guī)定它的具體設置和人員配置，所以電力管理一直處于松散的狀態(tài)。2002年成立的電力監(jiān)管委員會也不是法律產(chǎn)生的，因此電監(jiān)會的處境至今仍很困難。這意味著它今后很長一段時間內必須通過輿論和領導關系，逐步將合理的職能爭取過來。而電監(jiān)會的難題如果不盡快地解決，將會影響到電信、航空、鐵路以及能源等后續(xù)監(jiān)管機構的運行模式。

　　4.透明性

　　由于至今尚未頒布一部政務公開的法律或法規(guī)，因此監(jiān)管機構的透明性與其他行政部門一樣的參差不齊。監(jiān)管政策或規(guī)則產(chǎn)生的公開性和公眾參與度之低自不必說，就連最需要透明的聽證會也是如此：聽證材料、聽證代表的選擇、聽證程序、聽證記錄等不但很不完全的向公眾公開，甚至聽證代表也只能在極短的時間(一般是半月以內)內來消化專業(yè)性較強的聽證材料。因此，聽證會被公眾貶為“安民告示”和“黑箱操作”也就不足為奇了。

　　5.可問責性

　　可問責性的問題尤為嚴重。第一，許多具有監(jiān)管權力的部門(如發(fā)改委)本來就沒有相關的法律來約束其行為，可謂問責無憑；第二，一些新成立的監(jiān)管機構(如電監(jiān)會和藥品食品監(jiān)督局)因為其有一些權力并非法律授予，而是與其他相關部門聯(lián)合執(zhí)法，這就為遭遇問責時推諉責任留下了余地；第三，即便有了較為完善的法律(如證券會)，但由于《行政訴訟法》的受案范圍不涉及抽象性行政行為，因此由抽象性行政行為引發(fā)的具體行政行為的被訴，同樣得以逃避司法的審查；第四，即便司法審查可以介入，卻由于司法的不夠獨立，對行政機構的問責也大打折扣；第五，公民行政訴訟的成本過高，以至因可能獲得的行政賠償過低不足以彌補成本而最終放棄問責。

　　6.專業(yè)性和執(zhí)法能力

　　專業(yè)性不足是現(xiàn)有公務員制度的嚴重缺陷造成的。一方面，忽略經(jīng)驗和缺乏競爭性的官員選擇機制難以真正吸引到一個監(jiān)管機構所必備的專業(yè)性人才；另一方面，政府官員名義收入過低也難以吸引懂監(jiān)管技術和熟知監(jiān)管細節(jié)的高水準的人力資源。因此進入行政監(jiān)管機構的很可能是二三流的人才，而且進入后也不可能將全部精力投入到監(jiān)管業(yè)務的學習，反而會使他們對有助于改善自身經(jīng)濟利益的淺規(guī)則更感興趣。

　　不僅如此，由于行政資源大部分用以維持機構的正常運作和官員的工資和福利，大多數(shù)監(jiān)管機構都存在硬件性執(zhí)法能力的欠缺，監(jiān)管信息的收集和處理所必需的支出(如調研、儀器設備、外購咨詢服務)、快速執(zhí)法所需的實物工具(如車輛、庫房等)等無法完全滿足，甚至還不如被監(jiān)管者的水平，因此監(jiān)管的效果可想而知。

　　7.高效性

　　在中國，同一領域存在若干行政機構交叉重疊管理，但職責不明，最終難以問責的現(xiàn)象甚為普遍。如醫(yī)療和藥品領域，即有發(fā)改委、財政部、衛(wèi)生部、勞動社會保障部、食品藥品監(jiān)督管理局、中醫(yī)藥管理局、人事部、工商行政管理局等多個部門插手，而它們之間卻嚴重缺乏互相協(xié)調的有效機制。面對公共醫(yī)療嚴重短缺、醫(yī)藥費用高漲不下、假冒偽劣食品藥品泛濫、醫(yī)患糾紛頻出的現(xiàn)實問題時，往往是面面相覷，束手無策，豈有效率可言！

　　同時，在若干領域采取的中央和地方政府雙重領導、省以下垂直管理的體制效果也不佳。如食品藥品、工商、環(huán)保、安全生產(chǎn)等領域，由于地方保護主義和中央及省一級行政資源不足的原因，導致許多大型的違法案件難以得到及時有效的處理。

　　因此，在我國的監(jiān)管機構之間，同一項監(jiān)管權，無任縱向的還是橫向的分配，都存在及其混亂的狀況。加上預算內行政資源的稀缺，政府監(jiān)管機構的效率嚴重低下可想而知。

　　8.可信性

　　監(jiān)管機構可信度不高也是普遍存在的一個問題。第一，中央監(jiān)管機構制定的監(jiān)管政策或法規(guī)往往在地方層次上失效，使得其政策的可信度大打折扣。第二，政府機構往往不是由單項法律來產(chǎn)生，間歇性的機構改革使一個政府部門的去留變得很隨意，由此可能造成政府職能的真空，以及政府交接時會存在權責不對等的情況，必然使政府的信譽受到打擊。第三，監(jiān)管機構的領導人往往是政治性的安排而非專業(yè)化人才，領導人的頻繁變動必然導致政策的不穩(wěn)定和不一貫。第四，由于缺乏獨立性，監(jiān)管機構的監(jiān)管政策往往受到其他政府機構的干擾和強勢利益集團的“俘獲”，由此導致其在公眾心目中公信度的下降。第五，監(jiān)管機構處理應急事故的能力過于低下(如生產(chǎn)事故、假劣藥品和食品、環(huán)保事故等)，也同樣嚴重削弱其可信度。

　　五、監(jiān)管體制在中國為何水土不服

　　19世紀末在美國肇始的政府監(jiān)管，是為了克服法院在處理小企業(yè)和消費者遭大企業(yè)侵權時的低效率和腐敗，進步主義運動和兩次世界大戰(zhàn)之后，美國以經(jīng)濟性監(jiān)管為主的獨立性監(jiān)管體制基本成形。但在20世紀70和80年代，一方面是社會性監(jiān)管運動的興起，另一方面卻是經(jīng)濟性監(jiān)管的全面收縮，直到目前進入到對監(jiān)管者進行監(jiān)管的成本-效益分析階段，監(jiān)管機構的獨立性同時受到削弱。相比之下，歐洲國家在二戰(zhàn)之前基本通過司法體系(包括行政司法)在維持經(jīng)濟秩序，而二戰(zhàn)之后廣泛的國有化運動使經(jīng)濟性監(jiān)管一直沒有市場。只是到了1980年代后，才開始大規(guī)模的私有化并由此相應建立起獨立性的監(jiān)管制度，并對美國式的監(jiān)管制度多有創(chuàng)新，如激勵性監(jiān)管和監(jiān)管治理理念的實行。這一切監(jiān)管制度的發(fā)生和變革都是在歐美早已成形的市場經(jīng)濟的政治和法律制度框架內所做的邊際改善，都是在資本主義制度下正常發(fā)生的事情，因此不會出現(xiàn)一種制度名不副實的現(xiàn)象。

　　但是和經(jīng)濟性與資本主義國家對經(jīng)濟的干預相比，我國改革前的計劃經(jīng)濟可以說是一種全面而徹底的國有化和管制，其理由自然不是有關市場失靈的各種經(jīng)濟學的解釋，而是為了實現(xiàn)一種烏托邦式的理想和趕超戰(zhàn)略。因此，20多年來的改革實際上是一場逐漸拓展的放松管制的運動，它的主要特征是在保持國有企業(yè)主導地位的同時，由競爭性產(chǎn)業(yè)開始，然后在某些壟斷性產(chǎn)業(yè)，逐步引入民間和國外資本。這種變化，體現(xiàn)在政府管理機構身上，其取向就是由運動員到裁判員的過渡，由具有私人利益的“老板”向代表公共利益的中立監(jiān)管者的過渡。但這種過渡到目前為止還基本上是經(jīng)濟體制改革為導向的，并沒有根本觸動傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟下的社會、政治和法律制度，政府角色向公共服務型的轉化依舊遠遠落后于經(jīng)濟的發(fā)展。

　　應該認識到，在中國監(jiān)管制度作為行政體制內應對市場經(jīng)濟的發(fā)展而產(chǎn)生的一種變革，本就是一件超越現(xiàn)有制度稟賦的壯舉，我們在移植西方監(jiān)管制度的時候難免會出現(xiàn)上述所分析的水土不服現(xiàn)象。但不管對監(jiān)管制度在中國的命運持悲觀或樂觀的態(tài)度，對其水土不服背后的制度稟賦進行考察和分析都是必要的。

　　1.國有企業(yè)的多重目標或有私人目標的政府

　　在稅收體制失效的情況下，計劃經(jīng)濟體制下遺留下來的國有企業(yè)成為政府“公共”資金的主要可控制的來源。因此國有企業(yè)的目標一直無法專注于企業(yè)利潤最大化，而政府在一直規(guī)避建立公共財政制度的同時，其實是把國有企業(yè)作為“小金庫”來看待的。這種現(xiàn)象在基礎設施領域和資源利用型產(chǎn)業(yè)體現(xiàn)得猶為明顯。與私有化運動前的歐洲和日本等國的情況相類似，我國在基礎設施產(chǎn)業(yè)也一直采取國家壟斷經(jīng)營的方式，但政府對這些產(chǎn)業(yè)內的國有企業(yè)的管理卻從未相上述國家那樣按照公法體制來進行，而從1994年起開始推行的私法即公司法的體制，實際上是一種缺乏理論邏輯的做法，國有獨資企業(yè)的性質和政府的責任一直沒有得到明晰。因此我國經(jīng)濟性監(jiān)管制度的建立，其微觀背景與歐日等國大相徑庭：后者是在大規(guī)模放松管制和私有化的同時開始建立政府監(jiān)管體系，而我國則基本是在有限放松進入管制而很少民營化的前提下開始的。至今為止，我國政府與可競爭產(chǎn)業(yè)內的國有企業(yè)依然維持著政企不分、政資不分的關系。政府原先的行業(yè)主管部門目前實際上既扮演著管制者(對系統(tǒng)外的市場進入者)的角色，又扮演著管理者(對系統(tǒng)內國有企業(yè))的角色，也可以說是既當裁判又當運動員。政府甚至不顧輿論的壓力，在盡可能的維持和強化所謂的“行政性壟斷”。這恐怕是基礎設施產(chǎn)業(yè)及其監(jiān)管改革所面臨的最大障礙：首先，它使得引入競爭和民營化舉步維艱；其次，獨立高效的監(jiān)管機構難以產(chǎn)生；再次，反壟斷制度陷于難產(chǎn)。可以說，如果國有企業(yè)不最低限度地收縮其分布范圍和規(guī)模，并采取公法制的管理方式，任何政府層級的獨立公正的監(jiān)管體制就很難建立起來，已有的監(jiān)管機構也永遠難以獲得獨立性和可信性。

　　2.政府監(jiān)管的委托代理關系不盡相同

　　發(fā)達市場經(jīng)濟國家的政府監(jiān)管，是在選民→議會→政府→監(jiān)管者的逐層委托代理環(huán)節(jié)中建立和運行的。選民(包括生產(chǎn)者利益集團和消費者利益集團)利益通過議會的立法得到反映，又通過獨立的司法審查得到補救，監(jiān)管者的行政權始終受制于立法和司法的監(jiān)督。而我國的政府監(jiān)管，基本上是在行政系統(tǒng)內部建立和運行的。由于“選民”和立法機構之間的委托代理關系不夠健全，他們對立法的影響非常有限；而立法和司法機構對行政系統(tǒng)的監(jiān)督又明顯乏力。這就難以保證行政機構在行使其監(jiān)管權時，能夠充分兼顧各利益集團的利益，而且當弱勢利益集團利益受到損害時，也難以得到充分的法律救助。

　　3.行政組織的合法性不足

　　行政法學理論告訴我們：現(xiàn)代行政法體系是由行政組織法、行政行為法以及監(jiān)督行政和救濟法組成的。改革開放以來行政法治建設的成果，體現(xiàn)在行政行為法方面，我國已經(jīng)制定了立法法、行政處罰法和行政許可法；體現(xiàn)在監(jiān)督和救濟法方面，則制定了國家賠償法和行政訴訟法，以確保行政機關公正地履行其權限。但在行政組織法方面，雖然新近出臺了公務員法(應該說是一部很糟糕的法律)，至今依然缺乏一部綜合而完善的行政組織法，以制約憲法賦予國務院及地方政府設立其行政機構和組織經(jīng)濟社會活動的權力。正由于此，每屆政府制定的“三定方案”(定職能、定機構和定編制)在得到全國人大的認可后，取得了近似行政組織法的地位，而它的隨意性和常變性又使得它很難具備行政組織法的嚴肅性和權威性。

　　“三定方案”的制度缺陷是非常明顯的：第一，機構改革容易受到行政領導人價值偏好的影響，機構改革缺乏長遠的目標和對許多具體問題(如公務員制度、機構撤并和新建、職能調整和分配、編制、行政經(jīng)費等)進行細致深入的研究，并在此基礎上堅持不斷地貫徹，因此行政機構在政府換屆之際甚至很長時期內，工作缺乏穩(wěn)定性和延續(xù)性；第二，中央政府機構與地方政府機構的改革步調不一致，往往到下一輪改革開始時，上一輪地方機構改革還未結束，由此造成中央政府和地方政府之間由于機構設置的混亂而缺乏有效的信息溝通和行政協(xié)調；第三，許多改革習慣于“一刀切”，如不考慮具體機構的工作負荷差異，人員編制按同一比例削減；第四，由于大規(guī)模和頻繁的機構調整，造成行政資源的大量浪費，也造成行政交易成本的上升，從而降低了行政機構和政府的可信度。

　　4.中央和地方政府之間缺乏明確的事權和財權劃分

　　我國雖然屬于單一制的國家，但究竟是分權性的還是集權性的則很難斷定。一方面，我國憲法規(guī)定，地方政府對地方最高權力機關人民代表大會負責，并對政府的行政權力進行了明確的劃分，似乎具有英國式的地方自治特點；另一方面，憲法又規(guī)定，我國的國家機構實行民主集中制原則，并授予最高行政機關國務院統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分，這與法國式的中央集權又更為相似。但雖然省級地方政府有了這些法定職權，卻不等于就有了權力實現(xiàn)它們。因此在這種模凌兩可的法律規(guī)定形式下，地方政府的實際權力就需要通過上級政府授權的形式獲得，由此決定了地方政府實際上中央政府的派出機構，必須服從中央政府的領導；中央政府可以隨時委托地方政府各種行政事務，地方政府則必須接受中央的調遣和指揮，充分履行中央政府的政策。

　　由此可見，我國基本屬于中央集權性的國家結構。在這種結構下，本來中央政府可以隨意調整具體行政機構的縱向設置(如藥監(jiān)、環(huán)保、安全生產(chǎn))，但為何在實際執(zhí)行過程中困難重重甚至以失敗而告終呢？筆者以為，這與我國不同于英法兩國的黨政不分和非公共的財政制度有關。這些制度雖然形成于計劃經(jīng)濟時期，但并未結合市場經(jīng)濟體制的逐步建立而做出根本性的調整，反而繼續(xù)扭曲著我國政府間的關系。

　　首先，長期的黨政合一，使政府間關系變成黨內組織關系。

　　由此，中央政府的集權也就發(fā)展為黨中央的集權。代表從中央到地方的各級政府的，主要不是政府本身，而是黨中央和各級黨委。在這種格局下，依行政管理原則而進行的政府間互動就存在很強的主觀性和政治性，由此導致各級政府間的職權范圍和權力關系嚴重模糊。

　　政治和法學理論界長期以來指責中央政府一直不認真研究和構建正常的政府間尤其是中央和地方政府間的事權分配。實際上，從執(zhí)政黨中央的角度來看，是擔心正式的分權可能弱化中央的集權。因此，到目前為止，集權和分權就不是基于中央和地方職權的法定劃分，而是基于履行同一職能(主要是組織國民經(jīng)濟)過程中中央分配給地方的權力的大小而形成的。這就使得中央和地方之間的職能分配變得十分隨意。

　　其次，公共財政體制建設的滯后，也是央地政府間關系難以理順的一個重要因素

　　政府的財力是其履行社會公共事務管理職能的基礎。我國雖然從1994年采行分稅制，理順了中央和地方政府間的財政關系，并且使中央政府的財政收入占到政府總財政收入的60%左右。但由于沒有實行公共財政制度，政府的職能及其在政府間的配置一直模糊不清，政府的財政收入和支出的總量及結構就失去了其合理評價的基礎。一方面，我們看到政府把大量財政收入用于非公共領域(如競爭性的國有企業(yè)、非公共性的社會組織)和政府機構本身的炫耀性消費，另一方面，大量需要政府供給的公共事業(yè)(如公共衛(wèi)生、義務教育、貧困救助、生態(tài)保護、社會保險)和合理的行政監(jiān)管(如藥品、環(huán)保、安全生產(chǎn))卻嚴重地囊中羞澀。貧困地區(qū)的公共事業(yè)供給和行政管理水平更是因為缺乏足夠的政府間財政轉移支付而長期低下。我國藥品監(jiān)管的FDA之路之所以徘徊不前，除了相關部門間的利益之爭因素外，恐怕也與中央政府不愿承擔全部行政經(jīng)費有關。

　　因此，我們經(jīng)常看到的一個現(xiàn)象是，當?shù)胤匠霈F(xiàn)監(jiān)管失靈而造成重大事故的時候，中央往往是從拿地方政府的最高行政領導來問責，但通常這些被撤職的行政官員卻很可能異地再用。

　　六、在自我創(chuàng)新和行政體制改革中完善監(jiān)管體制

　　在根本性的社會、政治和法律制度改革前景無法預期的前提下，要保證監(jiān)管的旗幟在中國繼續(xù)打下去，我們只能在現(xiàn)有的行政管理體制下謀求監(jiān)管體制的邊際創(chuàng)新。這種方式的創(chuàng)新包括兩個層面：一是現(xiàn)有監(jiān)管機構自身行為的創(chuàng)新，二是通過下屆政府可能進行的機構改革來謀求監(jiān)管體制的更加完善。

　　1.監(jiān)管機構：立足公共利益的理性化自我創(chuàng)新

　　我們高興的看到，在監(jiān)管的制度環(huán)境很差的狀況下，一些監(jiān)管機構近年來在努力的維護和提高自己的形象。例如國家電監(jiān)會新近推出了國內第一份電力監(jiān)管年度報告，披露了電力許可證發(fā)放的進展情況；飽受指責的證券會在新的《證券法》出臺和股權分置改革取得重大進展后，又適時高效率地推出了一系列旨在恢復證券投資者信心的規(guī)章，終于迎來了新的一輪牛市；國家環(huán)保總局也主動出擊，對某些社會反應強烈的違背環(huán)保法的建設項目進行了積極的干預；再如國家安監(jiān)局，在頻繁的煤礦安全重大事故中，越戰(zhàn)越勇，提高了礦主的事故傷亡賠償責任，限期責令官煤脫鉤等。

　　這些監(jiān)管機構在歐美監(jiān)管國家里都無例外的屬于獨立性的監(jiān)管機構，不同的是，后者的獨立性是在法律明確授予的監(jiān)管權力配置下內生的，而前者不管有無法律的授權，不管法律授權的職能范圍是否清晰，都還需要在數(shù)不清的理還亂的機構叢林中通過正式或非正式的協(xié)調逐步落實和擴大自身的權力。這就是所謂的“有為才有位”。

　　筆者認為，每一個有自我創(chuàng)造動力的監(jiān)管機構都應該思考以下(但不限于以下)一些問題并盡可能積極努力去回答和解決：

　　已有的監(jiān)管權力是否合理，是否可以還權于市場、企業(yè)或行業(yè)組織？

　　從更能提高行政效率的角度出發(fā)，哪些權力應該轉移給其他的監(jiān)管機構或從其轉移過來？

　　有沒有足夠的資源聘請到更優(yōu)秀的專業(yè)化監(jiān)管人才？

　　有沒有能力對自己制訂的監(jiān)管政策進行成本-效益分析？

　　自己的官方網(wǎng)站上是否最大限度了披露了監(jiān)管信息？

　　如何才能更有效地指導地方政府或更有效地與其合作？

　　如何更有效地控制行業(yè)內的行政性壟斷行為？

　　在下一次政府機構改革中如何尋求自身的合理生存空間？

　　2.中央政府：如何通過進一步的機構改革以完善監(jiān)管體制

　　黨的十六屆五中全會通過的“十一五”規(guī)劃綱要建議，特別突出了行政管理體制改革的重要性，正確指出了它是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵。在行政管理體制改革中，不但明確了重點是要進一步轉變政府職能，還提出了深化政府機構改革和加快建設法治政府的要求。可以說該《建議》把行政管理體制的“行政功能合理化-行政結構效率化-行政行為民主化”三個內涵在實現(xiàn)新的科學發(fā)展觀目標下作了有機的統(tǒng)一。

　　行政功能或行政職能合理化的關鍵在于進一步厘清政府與市場、企業(yè)、社會的功能邊界，行政行為的民主化則要求依法行政和科學民主的決策，但這兩方面的推進，除了取得現(xiàn)有行政組織結構的被動支持外，更有賴于行政機構外部政策和法律環(huán)境的變革，即需要同時加快經(jīng)濟社會體制的改革并盡快完善相應的行政實體法和行政程序法。而行政組織結構或行政機構的內部調整和改革，其目標是在明確了的行政職能的基礎上，重新將這些行政職能從橫向和縱向兩個維度在行政機構之間進行合理分配，從而降低行政成本，提高行政效率。

　　對轉軌國家來說，政府行政機構的改革應該伴隨著政府職能的轉變和行政法治的完善隨時進行。但就我國行政體制改革，尤其是改革開放以來行政體制改革的歷史經(jīng)驗來看，政府行政體制改革往往與執(zhí)政黨尤其是新政府的換屆高度吻合，把行政機構改革與政府職能轉換統(tǒng)一在“三定方案”一塊進行，而相應的實體法的完善則總是被延緩。因此我們能夠做的就是如何使“三定方案”更合理。

　　筆者希望2008年的機構改革能夠在以下幾個方面有所突破：

　　(1)在相同或相近的領域，整合分散的行政職能和機構，積極推行大部委制，以減少交叉和重復設置，將外部協(xié)調轉為內部協(xié)調，從而降低行政成本和提高行政效率。可以考慮：

　　將現(xiàn)存國家發(fā)改委的經(jīng)濟運行局、產(chǎn)業(yè)政策司和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃司并入商業(yè)部，組建工商一體化管理的經(jīng)濟貿易部，同時將國資委下屬的十大行業(yè)總會移交給該機構管理。

　　在工商局、技術監(jiān)督局、新聞出版總署、知識產(chǎn)權局以及現(xiàn)屬商業(yè)部的公平交易局、產(chǎn)業(yè)損害調查局和市場流通司的基礎上組建國家公平交易和反壟斷委員會。

　　在現(xiàn)有國家能源辦的基礎上組建國家能源部，負責對石油、天然氣、電力、煤炭、核能、水電等各相關產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展和市場監(jiān)管。

　　考慮到鐵路改革的難度，可先將交通部和民航總局重組為大交通部。

　　在衛(wèi)生部、教育部、計生委、勞動社會保障部、民政部的基礎上組建人力資源和社會保障部。成立醫(yī)療機構監(jiān)管局，同時把食品藥品監(jiān)管局的職能擴展到農藥，這兩個局可直屬“人力資源和社會保障部”，但屬相對獨立的監(jiān)管機構；

　　調整國務院直屬機構，把廣播電影電視總局、體育總局和旅游局并入文化部，組建大文化部。

　　把林業(yè)局納入農業(yè)部或國土資源部。

　　(2)必須強調的是，負責行業(yè)監(jiān)管或有監(jiān)管職能的部委，其監(jiān)管的職能應該與宏觀調控和產(chǎn)業(yè)政策部委以及資產(chǎn)管理機構的職能相對獨立，做到監(jiān)與資、監(jiān)與政策分開。同時在需要價格監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)，應該將國家發(fā)改委的價格監(jiān)管職能分散到相應的監(jiān)管機構。所有的監(jiān)管機構都不應該設置為事業(yè)單位。

　　(3)加快行業(yè)(商)協(xié)會管理體制的改革，將這些協(xié)會組織與其他社團組織分開管理，由新組建的經(jīng)濟貿易部及地方經(jīng)濟貿易部門負責其審核登記。

　　(4)加快行政事業(yè)單位改革，使它們中的大多數(shù)轉制為企業(yè)、社會中介組織或民辦非企業(yè)組織。

　　(5)將食品藥品監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管、環(huán)保等監(jiān)管機構實行中央垂直監(jiān)管，保證其足夠的行政資源，加強其執(zhí)法能力。

　　同時還建議：在人大法工委、中編辦、國務院法制辦和國務院行政審批改革工作領導小組辦公室的基礎上，立即建立臨時行政體制改革領導小組，組織跨經(jīng)濟學、政治學、法學、公共行政學和社會學等方面的專家抓緊時間研究改革方案，根據(jù)合理合法的原則徹底梳理現(xiàn)有的行政職能，進而在效能的原則下?lián)�此提出行政機構調整的方案以及必須盡快修改和完善的實體法。

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