余暉：反壟斷是一個憲政問題

　　余暉，中國社會科學院工業經濟研究所研究員。自1993年來專攻產業組織和政府管制經濟學，為管制經濟學在我國的建立和發展做出了貢獻，參與有關政府部門制定基礎設施產業、藥品和醫療產業、彩票產業、行業協會改革政策以及《反壟斷法》、《電信法》、《電力監管條例》和《行政許可法》等法律的起草。

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反壟斷是一個憲政問題     7月3日  星期一

　　文/余暉

　　壟斷巨頭中石油排擠弱小的民間石油銷售商的行為，始于1998年。這使我想起了同年發生于鋼鐵、化工、汽車(尤其是農用汽車)建材等行業的“行業自律價”事件。后者是當時政府的兩個綜合經濟管理部門，伙同下屬行業協會和行業中領頭的國有大中型企業，通過制定立基于這些企業的社會平均成本的行業最低限價，旨在打擊行業內民營企業的價格卡特爾行為。再聯想到同年開始的整頓“十五小”(如小煤窯)的運動，我早就該覺察到這是當時的新政府實現“國有企業三年脫困”戰略的“組合拳”。盡管當時我只對行業自律價進行了批評。

　　國有企業是否因此全面脫困，現在看來答案是否定的。但在某些重要的資源產業，某些國有大中型企業的確取得了壟斷地位。中石油就是最大的勝利者�？啃姓�的力量打造出若干個市場壟斷者，還有一個冠冕堂皇的理由，即為了入世后有利于與跨國公司競爭，并躋身于世界五百強。但從發改委的官員失望的口氣中可知，這一目標也似乎是望梅止渴。

　　那么，我不禁要問，政府極力扶持這些外強中干的壟斷者究竟有何意義呢？也許通過直接控制某些關鍵的產業并獲得利潤，政府可以減少間接稅收的談判成本。但在減少談判成本的同時，政府其實獲得的直接收入是少的可憐的。例如，原國家電力公司的資本利潤率甚至不到2%！大量的利益顯然落入了壟斷利益集團和行政審批官員的腰包。因此，政府之所以陷入既倡導反壟斷，卻又不斷的制造和保護壟斷的陷阱而難以自拔，肯定有更深刻的制度背景。

　　我個人以為，在中國現階段，反壟斷制度的建設絕非單純的有序市場經濟制度的設計問題，而是一個無法繞開的憲政問題。市場經濟取向所需要的憲政制度，關鍵在于要求一個無私的和規模最小化的公共服務型政府。而要實現這一要求，除了政府必須最大限度退出競爭性的私人產品領域，以及為非政府組織提供最大限度的活動空間外，還必須給以公民平等參與政治生活的自由，并在國家機構間建立起相互制衡的機制。從中石油的壟斷行為失控現象來分析，我們不難發現現行憲政制度在不同層次上都存在嚴重的問題。

　　其一，中石油的壟斷是一種明顯的行政性國家壟斷。石油產業無疑是如何一個國家的關鍵產業。但除了輸油管道環節外，石油的勘探、開采、提煉和銷售并不具備自然壟斷性質，而是以壟斷競爭和完全競爭為主的市場結構，國家沒有必要通過國有化全面進入這一市場，否則必將降低市場資源配置的效率。但作為壟斷禍根的1998的整頓政策，卻明顯逆市場潮流而動，明目張膽地推行行業一體化的國有壟斷。中石油乘機以各種強取豪奪的壟斷行為，剝奪了無數民營企業在銷售領域本來就很小的市場份額。因此，政府在犧牲市場效率和社會福利的同時，很難證明此舉乃一個無私政府之所為。由此可以發現，政府職能的調整仍然遙遙無期。

　　其二，中石油的壟斷是一種斷然的中央政府壟斷。即便從國有資產管理的合理性角度出發，通過建立科學的分稅制，地方政府也應該更多分享本地礦產資源的“地租”。但中石油對所有地方政府所屬煉油企業的上收，明顯剝奪了地方政府應得的利益。由此，我們似乎又回到了嚴格的計劃經濟時代，資源大省依然續演著“富饒的貧困”的角色。而在中央政府公共財政制度缺失和中央與地方政府事權界限模糊的情況下，我們完全有理由懷疑政府間財政轉移支付的公平性和效率。盜油案件頻仍和小煤窯泛濫，實際上是這種制度安排的一種副產品，因為地方政府的激勵降到了最低程度。

　　其三，國有企業偷換了全民所有制企業和公企業的概念。即便政府要通過國有企業提供私人物品，也必須采用公法制的形式，對政府公企業進行民主治理。公法制所對應的公企業的治理結構，其所有權主體在議會即人民代表大會，而非行政機構。我國憲法將公企業的管理權幾乎全部賦予給了政府行政機構，并通過所謂的現代企業制度，將公企業違反法理地納入了私法(即公司法)控制軌道。從而公企業的公共性質被嚴重模糊，公私混合制度實際上成為少數利益集團侵吞公共財產的合法手段。這一點已經被證券市場上無數的圈錢分贓黑幕所證實。正如中國聯通在上市后，力保手機雙向收費，不惜損害其同為終極所有人和消費者的中國公民利益一樣，中石油在上市之后，極力推行壟斷行為的背后，同樣存在著不可控的內部人利益。

　　其四，行政指導部門與行政管制機構嚴重混淆。沒有任何法律支持原國家計委和國家經貿委直接干預產業結構調整和企業資產重組。這兩家所謂的綜合經濟管理部門，其主要職能在于協調和指導企業貫徹國家宏觀經濟政策。而它們在太多地利用行政審批直接干預企業微觀經濟活動的同時，卻不承擔由此造成的任何經濟和法律責任。盡管新組建的發改委有意調整石油產業的市場競爭結構，給民營企業一碗飯吃。但只要它繼續扮演有權無責的管制者角色，就難保不再重蹈行政壟斷合謀者的覆轍。

　　綜上所述，如果不徹底轉變政府的經濟職能，不大力確實調整國有公企業的產業布局，不建立哪怕是形式上的人大立法機構對國有公企業的公法制治理結構，不建立政府間橫向和縱向的合作和制衡機制，在目前的憲政體制下，提倡反壟斷就是一句空話。道理很簡單，可競爭性領域內的行政性國家壟斷，總能找到被豁免的借口。

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