韓朝華：思考改革忌過(guò)分理想化

　　韓朝華，1953年9月生于上海；1969年3月到內(nèi)蒙度和林格爾縣舍必崖公社插隊(duì)；1973年入伍，1976年復(fù)員；1982年畢業(yè)于北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)系；1987年7月畢業(yè)于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院經(jīng)濟(jì)學(xué)部，獲經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士學(xué)位；同年入中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所做研究工作至今，研究員。

　　6月26日-7月2日，新浪財(cái)經(jīng)把一周的時(shí)間留給韓朝華。----編者按

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思考改革忌過(guò)分理想化     6月28日  星期三

　　文/韓朝華

　　這兩天各類(lèi)媒體上關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革的討論重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了如何規(guī)范產(chǎn)權(quán)改革的問(wèn)題，而國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的必要性和必然性重新得到了肯定。這說(shuō)明，多數(shù)公眾是了解國(guó)情的，人們清楚國(guó)有企業(yè)問(wèn)題的根子何在。

　　希望國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革被納入公開(kāi)、公正的制度框架，希望有一套完備的法規(guī)和公正的程序來(lái)規(guī)范這種改革，出發(fā)點(diǎn)不錯(cuò)，聽(tīng)起來(lái)也很有道理，能自圓其說(shuō)。但仔細(xì)想想，還是有一個(gè)問(wèn)題難以回避，即國(guó)有企業(yè)改革，乃至中國(guó)的整個(gè)制度轉(zhuǎn)型，真可能在系統(tǒng)、完備的法律框架內(nèi)規(guī)范地推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)嗎？在這方面，至少有三個(gè)基本問(wèn)題是需要正視的。

　　第一，要制定出一套規(guī)范國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的法規(guī)和程序，需要多少時(shí)間？一兩年大概是不夠的。關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制的設(shè)計(jì)和構(gòu)思已逾十年，但至今尚無(wú)定論。有關(guān)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的成套立法能比這更快，更容易嗎？

　　根據(jù)上述規(guī)范化改革的主張，在國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革上，應(yīng)該先立法，后行動(dòng)；如果不具備成套的、為公眾認(rèn)可的法規(guī)體系，就應(yīng)該停止改革，待有了健全法規(guī)之后，再著手改革。但是，國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)流失現(xiàn)狀卻根本不允許這么做。因?yàn)椋瑖?guó)有企業(yè)中資產(chǎn)流失的方式和途徑多種多樣，并非產(chǎn)權(quán)交易和轉(zhuǎn)讓一途。在國(guó)有企業(yè)的日常運(yùn)營(yíng)中，企業(yè)的資產(chǎn)每天都在因效率低下和盲目決策而不斷貶損和流失。有人稱(chēng)此為國(guó)有資產(chǎn)的“坐失”。它意味著，在不消除資產(chǎn)所有者缺位的情況下，即使不搞產(chǎn)權(quán)改革，國(guó)有企業(yè)中的資產(chǎn)也難以有效保全。而產(chǎn)權(quán)改革首先是針對(duì)這種狀況提出來(lái)的。它的基本著眼點(diǎn)就是要盡快結(jié)束資產(chǎn)無(wú)人負(fù)責(zé)的狀態(tài)，從而杜絕資產(chǎn)流失。因此，為企業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)的保全和增殖計(jì)，國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革具有高度的緊迫性。改革就是與資產(chǎn)流失爭(zhēng)時(shí)間。如果一味等待立法完備，曠日持久，數(shù)年不決，恐怕不待法律齊備，資產(chǎn)早已“坐失”殆盡。

　　第二，思考國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革，首先要認(rèn)識(shí)到，它是我國(guó)的制度體系從高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向分權(quán)化的、法治化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過(guò)程，它是一種深刻、全面的社會(huì)變革過(guò)程，而不僅僅是社會(huì)既有財(cái)富的分配過(guò)程。凡社會(huì)變革和制度轉(zhuǎn)型，本質(zhì)上是一種規(guī)則上的破舊立新。它要求打破常規(guī)和既有成法，因而實(shí)際上不可能是先有完備法規(guī)，再有規(guī)范變革，而更多地是先有實(shí)際行為模式和人際關(guān)系模式的轉(zhuǎn)變，再有正式法規(guī)的成型和完善。從這個(gè)角度來(lái)講，真正的社會(huì)變革注定是一種缺乏規(guī)范的摸索和試錯(cuò)過(guò)程，等到能夠規(guī)范了，可以立法了，變革也就完成了。指望先制定出完備的產(chǎn)權(quán)改革法規(guī)體系，再按程序展開(kāi)規(guī)范的國(guó)有企業(yè)改革，未免過(guò)于理想化。

　　也許有人會(huì)爭(zhēng)辯說(shuō)，中國(guó)在國(guó)有企業(yè)改革上已不是毫無(wú)實(shí)踐，而是已摸索了很長(zhǎng)一段時(shí)間，已有了許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也暴露出了大量的問(wèn)題，因而現(xiàn)在已經(jīng)到了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、克服問(wèn)題、加以規(guī)范的階段。但是，應(yīng)該看到，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革實(shí)踐并非毫無(wú)規(guī)范，完全放任自流。自進(jìn)入九十年代以來(lái)，各級(jí)、各地有關(guān)的政府部門(mén)一直在制定和完善有關(guān)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的規(guī)章制度。目前，各地政府在國(guó)有企業(yè)改制問(wèn)題上都已形成了成套的政策規(guī)定，它們的內(nèi)容涉及資產(chǎn)評(píng)估、債務(wù)處置、員工安置、轉(zhuǎn)讓程序等各個(gè)方面。這些政策規(guī)定都是各地在總結(jié)自己的改制實(shí)踐并參照全國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定出來(lái)的，它們對(duì)于規(guī)范和推動(dòng)各地的國(guó)有企業(yè)改革已經(jīng)并還將產(chǎn)生積極的作用。但是，我們也不得不承認(rèn)，目前各地已有的改制政策和規(guī)范是不成熟的、不完備和有缺陷的。這種不成熟和不規(guī)范的一個(gè)重要表現(xiàn)就是它們都還不是正式的法律，只是各級(jí)政府的行政規(guī)定，因而在穩(wěn)定性、完備性、普遍性和權(quán)威性上都很有局限。這些規(guī)范本身尚需在實(shí)踐過(guò)程中進(jìn)一步經(jīng)受考驗(yàn)，并做出調(diào)整。制度的不成熟反映著實(shí)踐的不充分，它只能隨著實(shí)踐的深入和充分而漸進(jìn)地趨于成熟和完備。

　　從這個(gè)角度來(lái)看，可以說(shuō)，中國(guó)在國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革上已有的政策規(guī)范都帶有很強(qiáng)的判例法特色。它們是由各地國(guó)有企業(yè)改革中的直接利益相關(guān)者根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)能夠接受的政治原則、公眾觀念和社會(huì)習(xí)慣制定出來(lái)的，它們并不拘泥于一般化的先驗(yàn)法條或原理。中國(guó)改革的漸進(jìn)性決定了中國(guó)改革法規(guī)完善過(guò)程的長(zhǎng)期性，它不可能靠專(zhuān)家在短時(shí)間里的集中設(shè)計(jì)一蹴而就。不考慮這種現(xiàn)實(shí)，從一種假想的、理想化的改制模式出發(fā)，希望制定出一套超越現(xiàn)有改制實(shí)踐的改制法規(guī)來(lái)，立意再好，恐怕也是一廂情愿。

　　第三，有點(diǎn)政治學(xué)常識(shí)的人都懂得，任何社會(huì)里，立法的過(guò)程實(shí)際上是各種利益和權(quán)勢(shì)之間的博弈過(guò)程，有什么樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)，就會(huì)制定出什么樣的法律來(lái)。這意味著，政治上的強(qiáng)勢(shì)群體能左右立法過(guò)程，主導(dǎo)立法傾向，使法律的形成和法律的執(zhí)行對(duì)自己有利，而弱勢(shì)群體則很難通過(guò)立法來(lái)有效保護(hù)自己的利益。那么，在中國(guó)現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，在政治體制改革和社會(huì)法治化沒(méi)有根本突破之前，指望通過(guò)法律的完善和規(guī)范來(lái)保障公眾對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)益，基礎(chǔ)何在？

　　主張規(guī)范化改革的人士顯然是指望通過(guò)現(xiàn)有的立法程序和立法機(jī)制來(lái)制定出他們所向往的改革法規(guī)體系。但是，國(guó)有資產(chǎn)流失恰恰是在這個(gè)權(quán)力體系的控制下變得積重難返的。所謂“所有者缺位”，指的就是這個(gè)權(quán)力體系中缺少真正對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值和增殖負(fù)責(zé)任的人格主體，現(xiàn)在你卻指望這樣一個(gè)權(quán)力體系來(lái)制定出有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失的規(guī)則體系，現(xiàn)實(shí)嗎？而且，法律在一個(gè)社會(huì)中的效能取決于該社會(huì)有無(wú)法治。在沒(méi)有法治的社會(huì)中，在“權(quán)大于法”的制度框架中，當(dāng)官員的利益與維護(hù)公眾利益的法規(guī)相沖突時(shí)，有什么機(jī)制能保證官員依法行事以維護(hù)公眾利益呢？

　　對(duì)這三個(gè)問(wèn)題，恐怕是所有主張規(guī)范化改革的人士所需要考慮的。

　　這三個(gè)問(wèn)題的焦點(diǎn)在于，制度急劇變革的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程是否可能在一套完備、成熟的法律框架內(nèi)展開(kāi)和實(shí)現(xiàn)？或者說(shuō)，是否可能存在成體系的、“規(guī)范”社會(huì)制度轉(zhuǎn)型過(guò)程的法律程序？

　　對(duì)法律的本質(zhì)有所了解的人都懂得，法律的基本作用在于限定人們的行為空間，以提高人際交往和人際關(guān)系的確定性，并由此促進(jìn)人們?cè)谏鐣?huì)中的穩(wěn)定合作。因此，法律在本性上是保守的，它偏好穩(wěn)定甚于變動(dòng)。在一個(gè)制度迅速變革的轉(zhuǎn)型社會(huì)中，法律在促進(jìn)變革和制度創(chuàng)新上的作用是有限的，指望靠法律的完備化和嚴(yán)密化來(lái)推進(jìn)制度改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型不僅不切實(shí)際，有時(shí)還可能南轅北轍。法律的成型和完善從來(lái)只是社會(huì)變革的結(jié)果，很少是社會(huì)變革的前提。

　　其實(shí)，建立嚴(yán)格法定程序、通過(guò)公開(kāi)競(jìng)買(mǎi)等方式來(lái)規(guī)范國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)�并不是現(xiàn)在才被人提出來(lái)的新主張，類(lèi)似的政策建議在九十年代中期就有人系統(tǒng)地提出過(guò)。

　　九十年代中期，國(guó)有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)交易中的資產(chǎn)流失現(xiàn)象在中國(guó)剛剛受到各方面的關(guān)注，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院就設(shè)立了一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)課題——“國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中的國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題”，專(zhuān)門(mén)研究國(guó)有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)交易中的資產(chǎn)流失問(wèn)題。課題的主持人是我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界研究企業(yè)改革問(wèn)題的著名學(xué)者，唐宗焜先生。我當(dāng)時(shí)參加了這項(xiàng)研究。我們?cè)谌珖?guó)各地調(diào)查了一批典型案例，收集了這些企業(yè)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、交易合同文本等文件，訪問(wèn)了企業(yè)員工、經(jīng)理，以及有關(guān)政府機(jī)構(gòu)，獲得了大量第一手資料。在此基礎(chǔ)上，我們深入分析了國(guó)有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程中出現(xiàn)資產(chǎn)流失的方式、原因、程度、問(wèn)題的性質(zhì)，以及應(yīng)該采取的對(duì)策思路。另外，我們還涉及了國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程中銀行信貸資金流失和債務(wù)約束軟化的問(wèn)題。

　　我們這項(xiàng)研究的基本結(jié)論是，國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)交易中出現(xiàn)了嚴(yán)重的資產(chǎn)流失，必須引起高度注意；對(duì)此，我們從制度、市場(chǎng)、戰(zhàn)略和立法四個(gè)方面就如何規(guī)范國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易的問(wèn)題提出了自己的建議(可參閱唐宗焜等著：《國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易行為分析：案例研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1997年)。這項(xiàng)研究的總報(bào)告受到了經(jīng)濟(jì)學(xué)界的高規(guī)格重視。1997年，由吳敬璉先生主持的《改革》雜志分兩期連載了這份報(bào)告的主要內(nèi)容。翌年，這份報(bào)告獲得了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界的最高學(xué)術(shù)成就獎(jiǎng)——“孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎(jiǎng)”。若按現(xiàn)在學(xué)術(shù)研究的高標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，我們的這項(xiàng)研究成果并非完美，但當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)這項(xiàng)研究的成果給予了如此高的肯定，說(shuō)明學(xué)術(shù)界對(duì)這個(gè)問(wèn)題的重視，以及對(duì)我們這種研究的支持。

　　我們的研究并非絕無(wú)僅有，九十年代以來(lái)，有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)流失的研究報(bào)告相當(dāng)多。只要查閱一下九十年代以來(lái)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界的核心專(zhuān)業(yè)刊物，不難了解這方面的情況。所以，對(duì)于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界來(lái)講，指責(zé)國(guó)有資產(chǎn)流失并非什么新發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在真正需要追問(wèn)的是，這樣的資產(chǎn)流失現(xiàn)象何以長(zhǎng)期得不到有效遏制，反而愈演愈烈？！

　　國(guó)有企業(yè)改革中資產(chǎn)流失現(xiàn)象的本質(zhì)在于不受約束的權(quán)力所導(dǎo)致的腐敗。而根治腐敗，歸根結(jié)底，要靠對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，即靠民主和法治。在中國(guó)，制定出來(lái)法律已經(jīng)不少，但有多少法律得到了有效執(zhí)行和尊重？在這種情況下，我們有什么理由相信，有關(guān)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的法規(guī)和程序能夠得到尊重和有效執(zhí)行？很顯然，在缺乏法治和民主的情況下，指望靠一紙法律來(lái)杜絕國(guó)有資產(chǎn)流失是困難的。

　　那是否意味著，在民主法治沒(méi)有確立之前，我們應(yīng)該放棄改革？我想多數(shù)國(guó)人都不會(huì)同意這一點(diǎn)。因?yàn)椋�正因�(yàn)闆](méi)有民主法治，我們才需要改革。同時(shí)，還應(yīng)注意，從某種意義上來(lái)講，民主和法治需要以私有化為前提。因?yàn)椋�民主和法治的確立要以每個(gè)公民的社會(huì)獨(dú)立和自由為前提。而公民的社會(huì)獨(dú)立和自由又完全依賴(lài)于私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系的確立和穩(wěn)固。如果一個(gè)社會(huì)中多數(shù)資源都由政府控制，個(gè)人離開(kāi)了“國(guó)有機(jī)構(gòu)”連生存都不可能，就無(wú)法擁有獨(dú)立和自由的主體地位。沒(méi)有獨(dú)立、自由的主體地位，憑什么監(jiān)督和制衡政府權(quán)力？不能監(jiān)督和制衡政府權(quán)力，還談什么民主和法治？因此，只有在私人財(cái)富成為社會(huì)財(cái)富主導(dǎo)形態(tài)的條件下，普通公民才有可能擺脫政府意志的控制和束縛，真正獲得獨(dú)立的社會(huì)地位。也只有當(dāng)社會(huì)的多數(shù)成員都成為這樣的獨(dú)立個(gè)人時(shí)，才可能確立起民主和法治。

　　于是，我們面前似乎出現(xiàn)了一個(gè)封閉的怪圈：只有確立了民主和法治，才能真正監(jiān)督官員、約束權(quán)力，從而遏制國(guó)有資產(chǎn)流失；然而，要想確立民主和法治，又需要先實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的改革，實(shí)現(xiàn)私有化，但在缺乏法治和民主條件下的私有化又難免出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失和官員腐敗。由此，一部分支持改革的人士不得不無(wú)奈地說(shuō)，資產(chǎn)流失盡管不好，卻是改革的必要成本。

　　然而，這個(gè)“怪圈”以及由此派生的改革成本說(shuō)都只是假問(wèn)題。因?yàn)榍耙阎赋觯瑖?guó)有企業(yè)即使不進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革和重組，資產(chǎn)也在“坐失”，作為國(guó)有資產(chǎn)在道義上的最終所有者——普通國(guó)民，不能有效監(jiān)督官員和約束權(quán)力，因而根本沒(méi)有不讓國(guó)有資產(chǎn)流失的手段和能力。就算你能堵住產(chǎn)權(quán)交易中的流失，也無(wú)法遏制日常運(yùn)營(yíng)中的“坐失”。因此，中國(guó)公眾在國(guó)有企業(yè)的改革上所面臨的真問(wèn)題其實(shí)是另外一種抉擇：加快改革，以早日結(jié)束資產(chǎn)無(wú)人負(fù)責(zé)的狀況從而杜絕流失，還是回避改革，繼續(xù)國(guó)有資產(chǎn)的“坐失”并為由此而生出來(lái)的無(wú)窮損耗“埋單”？

　　中國(guó)的改革不是在制度真空中爆發(fā)的，而是在原有體制的框架內(nèi)漸進(jìn)地萌生并展開(kāi)的。這決定了中國(guó)的各項(xiàng)改革在展開(kāi)初期必然是權(quán)力主導(dǎo)下的改革，它不可避免地要在相當(dāng)程度上受到行政權(quán)利益的左右。回顧一下八十年代以來(lái)中國(guó)所經(jīng)歷過(guò)的各項(xiàng)改革就可以發(fā)現(xiàn)，它們都是在行政權(quán)利益的左右下，有選擇地展開(kāi)的。凡有助于行政權(quán)力機(jī)構(gòu)減輕甚至擺脫經(jīng)濟(jì)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的改革措施或建議，都得到了積極貫徹和嘗試，而那些有可能削弱官員權(quán)力或縮小行政干預(yù)自由度的改革建議，則大多要么被長(zhǎng)期擱置，要么在實(shí)行中變味，走樣。但是，就是這種很不理想、很不規(guī)范的改革卻循制度演化的內(nèi)在邏輯，擴(kuò)大了公眾的自由，推動(dòng)著社會(huì)的進(jìn)步，成就了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和民眾生活水平的提高。

　　例如，八十年代的價(jià)格雙軌制曾經(jīng)誘發(fā)了一種嚴(yán)重的腐敗——“官倒”。但是，通過(guò)這一并不純潔的改革方式，中國(guó)成功地實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃價(jià)格體系到市場(chǎng)自由價(jià)格體系的轉(zhuǎn)型。這個(gè)新機(jī)制在促進(jìn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和資源優(yōu)化配置上發(fā)揮著難以估量的巨大作用。當(dāng)前的中國(guó)所以能在一定程度被認(rèn)定為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，價(jià)格雙軌制功不可沒(méi)。當(dāng)兩種價(jià)格體系最終并軌之后，廣受詬病的“官倒”也自然匿跡。這說(shuō)明，解決腐敗問(wèn)題，歸根結(jié)底要在轉(zhuǎn)變制度和機(jī)制上下功夫。不改變產(chǎn)生腐敗的制度條件，無(wú)論是指望官員的道德自律還是訴諸自上而下的嚴(yán)刑峻法，都不可能治本。至今國(guó)際學(xué)術(shù)界再來(lái)回顧中國(guó)的價(jià)格雙軌制時(shí)，普遍肯定這是一個(gè)高度體現(xiàn)中國(guó)式智慧的轉(zhuǎn)型方式，道理也就在于此吧。有了這樣的經(jīng)驗(yàn)，我們是否有理由對(duì)當(dāng)前這種國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的前景抱一種更積極、樂(lè)觀一點(diǎn)的預(yù)期呢？盡管在中國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本改變之前，改革難免受官員利益的左右，但是改革畢竟在中國(guó)的制度體系中引入了全新的因素，它推動(dòng)了資源從政府向民間的轉(zhuǎn)移，它改變著中國(guó)社會(huì)的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)，從而有利于在中國(guó)社會(huì)里造就使民眾能夠監(jiān)督、約束行政權(quán)力的利益格局和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　完全純潔、公正、規(guī)范的制度轉(zhuǎn)型當(dāng)然好，誰(shuí)都愿意接受那樣的制度轉(zhuǎn)型。但是，只要社會(huì)轉(zhuǎn)型不可能憑空產(chǎn)生，不可能擺脫歷史慣性的影響和既有利益格局的束縛，就不可能有那種理想化的純潔改革。公眾利益真正得到維護(hù)只能是改革完成之后，而不可能是在此之前。

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