林伯強(qiáng):電力平衡后 中國電力行業(yè)何處去 |
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http://whmsebhyy.com 2006年06月22日 09:18 新浪財(cái)經(jīng) |
林伯強(qiáng),1957年出生。1990年6月,獲美國加利福尼亞大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,研究方向?yàn)閲H貿(mào)易與金融、銀行與金融、經(jīng)濟(jì)發(fā)展;1993年5月至2006年6月,亞洲開發(fā)銀行東中亞部能源處,主任能源經(jīng)濟(jì)學(xué)家。2005年至今,山西大學(xué)客座教授。2006年6 月至今,廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授,博士生導(dǎo)師。 6月19日-6月25日,新浪財(cái)經(jīng)把一周的時(shí)間留給林伯強(qiáng)。----編者按 點(diǎn)擊進(jìn)入林伯強(qiáng)的BLOG 電力平衡后 中國電力行業(yè)何處去 6月22日 星期四 文/林伯強(qiáng) 2006年6月8日,國家發(fā)改委宣布今年下半年電力供需形勢將總體平衡,扭轉(zhuǎn)自2002年6月以來出現(xiàn)的電力供應(yīng)緊張局面,成為我國電力發(fā)展史上又一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。缺電以來,電力行業(yè)的主要目標(biāo)任務(wù)是盡快滿足電力需求,也集中精力在滿足電力需求。電力平衡后,全國人民是松了一口氣,各級(jí)政府也松了一口氣。對(duì)于電力行業(yè)來說,電力平衡后將面臨新的問題,如電力市場改革,發(fā)電企業(yè)效益下降,電力結(jié)構(gòu),電價(jià),投資體制等。許多問題不是電力平衡后的新問題,但是,電力平衡會(huì)使這些問題重新突出起來,那么,電力平衡后的中國電力行業(yè)何處去? 1。 實(shí)事求是地總結(jié)缺電的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn) 首先應(yīng)該實(shí)事求是地總結(jié)缺電的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),大短缺給中國經(jīng)濟(jì)增長造成了巨大的損失,也對(duì)電力行業(yè)本身可持續(xù)發(fā)展造成了一定的損失,如電站無序建設(shè),電源結(jié)構(gòu)惡化等。應(yīng)當(dāng)著重討論短缺的原因,量化短缺造成的損失,以避免短缺再次出現(xiàn)。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀首先應(yīng)當(dāng)是實(shí)事求是地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤,進(jìn)而改革和加強(qiáng)。筆者在2003年就預(yù)測2006年會(huì)是中國電力供應(yīng)的“拐點(diǎn)”,到明年就會(huì)過剩,并說明了為什么會(huì)過!,F(xiàn)在有人驚呼要謹(jǐn)防電力供應(yīng)從不足轉(zhuǎn)向過剩,是遲了。電廠建設(shè)有周期,以目前在建的電廠數(shù)量,大過剩沒有不確定。大過剩是一種浪費(fèi),但其危害仍比短缺小得多。以中國的電力增長,很快就可以消化。中國的電力改革在擔(dān)負(fù)著提高效率的同時(shí),還肩負(fù)著保證國家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的使命。中國經(jīng)濟(jì)以每年8% 的速度在增長,電力短缺會(huì)造成很大危害,且不容易即使解決。同時(shí),保證不了電力供應(yīng),電力改革就得停下來。電力行業(yè)必須適當(dāng)先行,有一個(gè)適量超前的發(fā)展空間。此外還要有一個(gè)預(yù)警系統(tǒng),中國的電力預(yù)警是能夠做的,因?yàn)殡娏ο姆浅5丶性趲讉(gè)行業(yè)。如果做好這些工作,能為決策層提供出詳實(shí)的數(shù)據(jù)和深入的分析,電力大短缺、大過剩是可以避免的。 2。 必須相應(yīng)增加電網(wǎng)投資 最近這幾年,國家電網(wǎng)公司每年用于電網(wǎng)建設(shè)、改造的資金都在一千至二千億元之間,這和建設(shè)電廠的投入相比,還是太少。缺電以來,中國的發(fā)電裝機(jī)容量增長了近一倍,而電網(wǎng)的投資明顯滯后,網(wǎng)架結(jié)構(gòu)薄弱。電力供需平衡后,保證國家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的重?fù)?dān)就落在電網(wǎng)身上。近幾年電網(wǎng)之所以沒出現(xiàn)大的問題,是因?yàn)榍皫啄陝傔M(jìn)行了大規(guī)模電網(wǎng)改造,加上電網(wǎng)管理上也采取了一些措施,勉強(qiáng)可以應(yīng)付。中國的電網(wǎng)發(fā)展是目前電力行業(yè)的薄弱環(huán)節(jié),這個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)運(yùn)行重要性不言而喻,對(duì)電力改革的進(jìn)程關(guān)系重大,一旦發(fā)生重大事故,電力改革的進(jìn)程可能為此要倒退好幾年。改革是為了提高效率,但不能發(fā)生大事故,因?yàn)殡娏Ω母镆粋(gè)重要的目標(biāo)就是要保證經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。解決電網(wǎng)投資不足的關(guān)鍵就是要增加電網(wǎng)投資,解決輸配電價(jià)比重偏低的問題,加強(qiáng)電網(wǎng)的安全可靠性。 在電網(wǎng)問題上,加州電力危機(jī)的教訓(xùn)必須記住!凹又輳S網(wǎng)分離”之后,垂直壟斷被打破,電力產(chǎn)業(yè)利益出現(xiàn)了分化。關(guān)注電力生產(chǎn),卻忽視了輸配電能力的需求,對(duì)電網(wǎng)壟斷的管制設(shè)計(jì)也不能起到對(duì)電網(wǎng)投資的激勵(lì)效應(yīng)。政府限制終端銷售電價(jià),同發(fā)電業(yè)相比,輸配電業(yè)利潤空間狹小,缺乏投資能力和吸引力,造成電網(wǎng)逐年老化,電網(wǎng)企業(yè)的高額負(fù)債無法償還、更無法更新設(shè)備。其后果,不僅使輸電能力不足,而且為電力安全問題留下了隱患。這種本是出于保護(hù)消費(fèi)者利益而進(jìn)行價(jià)格限定,因抑制了企業(yè)投資電網(wǎng)業(yè)的積極性,使消費(fèi)者的利益受到了更大的損害,為緩解電力危機(jī),加州政府出資收購電廠電網(wǎng),控制電力的生產(chǎn)、輸配和銷售。危機(jī)使加州倒退了電力改革。2003年8月美加?xùn)|部發(fā)生的大范圍、長時(shí)間的停電事故。這一事故與2000年加州電力危機(jī)有著相似的原因。即電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后,發(fā)電與輸電能力的不均衡。當(dāng)然,加州電力危機(jī)和美加?xùn)|部的停電事故還有其它原因,但電網(wǎng)發(fā)展滯后的教訓(xùn)必須吸取。 3。 民營企業(yè)和外資的參與 電力平衡后,如果煤價(jià)沒有下行,發(fā)電企業(yè)效益會(huì)下滑,因?yàn)榘l(fā)電小時(shí)要減少。估計(jì)在未來一段時(shí)間里,如果電力市場無效,1998年前后的局面可能會(huì)重演,就是各電廠按大致相同的比例發(fā)電。解決發(fā)電企業(yè)效益下滑的方法有兩個(gè):一個(gè)是提高企業(yè)本身的效率,尤其是管理效率;再有就是漲電價(jià)。電力行業(yè)的絕大部分資產(chǎn)都是國家的,電價(jià)也由政府制定,那么就看國家的政策向哪個(gè)方面傾斜,是選擇電價(jià)平穩(wěn),還是電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn),比較可能出現(xiàn)的情況是,在電廠比較困難時(shí),電價(jià)會(huì)漲一些,但不會(huì)太多,電力企業(yè)更多的還是要依靠自己勒緊腰帶過日子。在未來一段時(shí)間內(nèi),看不出電力企業(yè)會(huì)有什么舒服的日子。改革以后,電網(wǎng)公司和發(fā)電企業(yè)在經(jīng)營管理理念和提高設(shè)備使用效率方面都有很大的提高,但并不等于說已經(jīng)很有經(jīng)營效率了,和國外發(fā)達(dá)國家比,究竟處在一個(gè)什么樣的水平,值得研究討論。按說目前中國的電力行業(yè)效率不應(yīng)該低,因?yàn)槎际切聶C(jī)組、新設(shè)備。行業(yè)的服務(wù)意識(shí)也提高了。從去年開始,國家電網(wǎng)公司推出了“三公調(diào)度”優(yōu)質(zhì)服務(wù)活動(dòng),還有如在居民用電事故搶修方面提出在城區(qū)趕赴現(xiàn)場時(shí)間不超過30分鐘,在邊緣農(nóng)村不超過2個(gè)小時(shí),這樣的服務(wù)已經(jīng)超過許多發(fā)達(dá)國家了。但是,在電力企業(yè)管理上還是不如發(fā)達(dá)國家,即企業(yè)人員效率和經(jīng)營效率方面,許多地方有可以提高效率的空間。 電力行業(yè)的一個(gè)根本問題是國營企業(yè)一家獨(dú)大,且越做越大,目前基本上把民營企業(yè)和外資都擠出去了。國企的高度集中是電力行業(yè)許多根本性問題的根: 其一,如果沒有政府的預(yù)測和規(guī)劃的充分約束,國企“以大為先”的經(jīng)營特性可能造成電力的大量過剩。其二,國企高度集中會(huì)擠出民營與外國投資, 其三,減緩電力體制改革的進(jìn)程。其四,限制了部門效率的改善。要解決電力行業(yè)的一些根本性問題,尤其提高行業(yè)的管理效率,必須要有民營企業(yè)和外資的參與。很難判斷國有企業(yè)的經(jīng)營底線在哪里,一個(gè)沒有經(jīng)營底線的行業(yè)是沒有效率的。所謂國有電力企業(yè)競爭,無非是你價(jià)格低我可以比你更低,都可以是以虧損作為代價(jià)的,虧損了還是會(huì)有銀行貸款,因?yàn)殂y行也是國家的,還不起銀行貸款還可以漲電價(jià)。民營企業(yè)和外資的進(jìn)入,它會(huì)為這個(gè)行業(yè)設(shè)立一個(gè)經(jīng)營底線和必要的財(cái)務(wù)紀(jì)律性。民營企業(yè)虧損或許就不行了,這樣就能夠知道這個(gè)行業(yè)的效率點(diǎn)在什么地方,也為我們制定電價(jià)提供了一定的參考依據(jù)。其實(shí),甚至電網(wǎng),從國家的角度來講,在大部分電力資產(chǎn)掌握在自己手中的情況下,讓民營和外企參與競爭,對(duì)于國家安全不會(huì)產(chǎn)生任何影響的,相反對(duì)提高整個(gè)行業(yè)的效率會(huì)有很大的幫助。發(fā)電早就對(duì)民營和外企開發(fā),為什么這一輪大電力投資,民營和外企參與甚微,是不是值得我們深思?在目前國企一家獨(dú)大的情況下,如何鼓勵(lì)民營企業(yè)和外資的參與,需要政府有關(guān)部門的慎重考慮。 4。 電價(jià)改革和投資體制改革是十一五電力改革的重點(diǎn) 電力平衡就意味著可以競電上網(wǎng),這是“十一五”電力市場改革的基本條件。改革通常是在過剩,至少是電力平衡的時(shí)候進(jìn)行的。2002年底,國家電力監(jiān)管委員會(huì)、兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)公司和四個(gè)輔業(yè)公司的相繼成立。實(shí)現(xiàn)了 “廠網(wǎng)分開”和“政企分開”。之后,因?yàn)殡娏Χ倘,改革?shí)質(zhì)上基本停頓,解決短缺成為首要問題,改革是次要的。按照5號(hào)文件的要求,“十五”期間的電力體制改革有許多沒有到位,很難說“十一五”進(jìn)一步改革就能到位。電力改革涉及許多方面,電價(jià)改革和投資體制改革應(yīng)是“十一五”電力改革的重點(diǎn)。做好了電價(jià)改革和投資體制改革,其余的一些相關(guān)改革,如電力市場的建立,基本上是技術(shù)問題,按教科書上的去做就是了。 電價(jià)改革 電價(jià)是電力最敏感的問題,我國的電價(jià)給人的感覺是只漲不降。缺電以來,電價(jià)2004年每度電平均上漲了2.84分,2005年平均每度電又提高了2.52分。電力市場改革的關(guān)鍵是電價(jià)改革。如果外部性成本(如環(huán)保成本)包含在電價(jià)中,競爭的價(jià)格機(jī)制是提高效率和優(yōu)化電力投資的最有效的手段。由于電的特性,每個(gè)國家的電價(jià)都受到政府或多或少的影響,因?yàn)檫@是一個(gè)關(guān)系到國計(jì)民生的問題。中國的電價(jià)由政府制定。歷史上中國的電價(jià)是堆起來的,比如說發(fā)電成本高了,電價(jià)就漲一點(diǎn)。曾經(jīng)為了企業(yè)還本付息所制定的上網(wǎng)電價(jià),每個(gè)電廠都不一樣,有高有低,存在很大的差異,背后的道理誰也講不清楚,電價(jià)制定缺乏科學(xué)的依據(jù)和透明度。于是,有人說電力行業(yè)虧損微利,也有人說電力行業(yè)高薪高福利,大樓一樣在蓋。既然電價(jià)改革有其階段性和漸進(jìn)性,那么,現(xiàn)階段有必要詳細(xì)的研究一下電力行業(yè)的合理利潤和真實(shí)成本,以便制定合理的電價(jià)。電價(jià)問題無非是電價(jià)結(jié)構(gòu)和水平,經(jīng)過近幾年的改革、調(diào)整,電價(jià)結(jié)構(gòu)已經(jīng)趨于合理,還需要進(jìn)一步完善。至于電價(jià)水平,也就是要搞清楚到底目前合理的電價(jià)水平是多少。與發(fā)達(dá)國家比,表面上中國平均電價(jià)仍處于較低的水平。電力作為一個(gè)公共事業(yè),確定合理回報(bào)是行業(yè)發(fā)展的根本問題,這樣就可以知道,煤價(jià)漲多少,電價(jià)應(yīng)該漲多少。電力行業(yè)如果有20%私企在里面,這個(gè)底線就會(huì)比較清楚。進(jìn)一步的電價(jià)改革,無論以什么方式和速度,都是政府放權(quán)的過程。應(yīng)加快電價(jià)改革,允許電價(jià)在一定范圍波動(dòng),由此來推動(dòng)電力市場的建設(shè),提高效率和優(yōu)化電力投資。 投資體制改革 投資體制的改革有助于防止今后電力的大短缺、大過剩。電力項(xiàng)目投資都必需有規(guī)劃,論證和取得土地、水資源、煤炭環(huán)境、運(yùn)輸?shù)仍S可,經(jīng)過政府有關(guān)部門嚴(yán)格審批,才能開工建設(shè)。因此,無論短缺是由于經(jīng)濟(jì)增長過快,政府無法預(yù)測電力增長,還是由于其它導(dǎo)致從1999年開始3年不上新的電力項(xiàng)目的深層體制原因,最終都?xì)w結(jié)于投資體制的問題。如果政府強(qiáng)調(diào)其規(guī)劃審批權(quán),那么就應(yīng)當(dāng)有能力比較準(zhǔn)確地預(yù)測和規(guī)劃;如果作不到,就因當(dāng)讓市場和價(jià)格起更大的作用。溫家寶總理在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要用改革的辦法解決影響發(fā)展的體制問題。必需較快地用改革的辦法解決影響電力發(fā)展的投資體制問題。我們都知道電力是關(guān)系國計(jì)民生的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè),既是生活資料也是生產(chǎn)資料。長達(dá)數(shù)年的大缺電而沒有引出政治社會(huì)動(dòng)蕩和投資環(huán)境嚴(yán)重惡化,是非常幸運(yùn)的,下一回,我們還有這樣的運(yùn)氣嗎? |