蘇明：當(dāng)前政府支持就業(yè)政策存在的主要問題

　　蘇明，1957年生于山西，經(jīng)濟學(xué)博士。現(xiàn)任財政部財政科學(xué)研究所副所長、研究員、博士生導(dǎo)師；1997年獲國務(wù)院政府特殊津貼，同年入選國家跨世紀(jì)百千萬人才工程第一層次學(xué)術(shù)帶頭人；兼任中國城鎮(zhèn)財政研究會會長、中國農(nóng)村財政研究會副會長、中國財政學(xué)會常務(wù)理事、中國投資學(xué)會常務(wù)理事，是國內(nèi)知名的中青年專家。

　　6月5日-6月11日，新浪財經(jīng)把一周的時間留給蘇明。----編者按

　　點擊進(jìn)入蘇明的BLOG

當(dāng)前政府及財政支持就業(yè)政策存在的主要問題     6月8日  星期四

　　文/蘇明

　　1.擴大就業(yè)仍有不少體制性障礙。一是勞動力流動存在明顯制度障礙。在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間，雖然勞動力流動越來越自由，但戶籍制度以及由此派生的涉及勞動者工資、社會保障待遇乃至居住、子女教育等各方面的歧視性政策對流動的影響極為突出，不僅全面提高了轉(zhuǎn)移成本，也導(dǎo)致轉(zhuǎn)移后的就業(yè)普遍缺乏穩(wěn)定性。在不同所有制之間，由于社會保障體系仍然未能實現(xiàn)廣覆蓋，眾多非公有制部門尚未納入有效的制度體系，致使勞動力在所有制之間的流動，特別是從國有部門向非國有部門的流動難以順利實現(xiàn)。二是有不少現(xiàn)行規(guī)定，如市場準(zhǔn)入、職業(yè)資格證書制度等，不符合市場經(jīng)濟的勞動用工、勞動力流動規(guī)律和特點，制約了就業(yè)工作的開展。三是部分地方和國外促進(jìn)就業(yè)的一些行之有效的做法，如政府購買公益性崗位，對招用下崗失業(yè)人員實行有條件的工資性補貼等沒有及時形成制度、辦法指導(dǎo)全國，促進(jìn)就業(yè)還局限于定指標(biāo)、出優(yōu)惠政策、搞活動等傳統(tǒng)方式，缺乏整套的促進(jìn)就業(yè)制度辦法。

　　2.“三條保障線”與再就業(yè)政策尚未形成良性互動機制。“三條保障線”與再就業(yè)政策緊密銜接，這是失業(yè)保險機制與就業(yè)機制的有效結(jié)合。但實際上目前二者的銜接效果不佳，尚未形成良性互動機制。一是有的地方下崗職工出中心再就業(yè)進(jìn)展緩慢。中央文件規(guī)定，下崗職工在再就業(yè)服務(wù)中心的最長期限為三年，協(xié)議期滿后要出中心解除勞動合同，而且原則上不再建立新中心，企業(yè)新的減員不再進(jìn)入中心。但目前的情況是仍有不少下崗職工協(xié)議期滿沒有及時出中心，他們擔(dān)心出中心會后失去保障和福利待遇，企業(yè)擔(dān)心解除勞動關(guān)系所需的補償金難以籌措，地方政府擔(dān)心會影響社會穩(wěn)定，造成部分下崗職工繼續(xù)滯留再就業(yè)服務(wù)中心。二是“三條保障線”標(biāo)準(zhǔn)偏高，影響了再就業(yè)工作的有效開展。目前“三條保障線”標(biāo)準(zhǔn)一般與企業(yè)最低工資掛鉤，隨著最低工資的不斷增長其標(biāo)準(zhǔn)也水漲船高，影響了再就業(yè)的積極性，使許多有勞動能力的青壯年也愿意成為低保對象。如，北京自1999年以來先后三次調(diào)高低保標(biāo)準(zhǔn)，目前已達(dá)到290元/人月，另外還包括房租減免、廉租住房、租金還貸、學(xué)生學(xué)費減免和上大學(xué)無息貸款、醫(yī)療救助等優(yōu)惠政策。三是勞動就業(yè)政策不完善，隱性就業(yè)問題比較普遍。較高的社會保障標(biāo)準(zhǔn)及優(yōu)惠政策，還形成了顯性就業(yè)不如隱性就業(yè)的利益導(dǎo)向。據(jù)社會保障部的調(diào)查資料顯示，約有70%的下崗職工從事有收入的勞動，其總的實際收入要高于一般在崗職工，出現(xiàn)了保障對象收入與一般在崗工人工資倒掛現(xiàn)象。除利益導(dǎo)向外，這還與就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的界定模糊和現(xiàn)行的就業(yè)登記、社會保障制度設(shè)計等因素有關(guān)。以上情況都導(dǎo)致了再就業(yè)政策效果不佳，再就業(yè)質(zhì)量不高，加大了失業(yè)保險基金的收支矛盾。

　　3.失業(yè)保險基金的籌資及管理存在問題。首先，失業(yè)保險基金的總量增長相對于勞動力供求缺口不足。多年來，我國失業(yè)保險繳費強制性差，不少國有企業(yè)由于虧損嚴(yán)重或經(jīng)營困難，無法或者不愿意為職工繳費；有的私營企業(yè)隨意解雇工人，而不為他們繳納失業(yè)保險費；地方財政負(fù)有補充失業(yè)保險費的義務(wù)，但一些地方受經(jīng)濟不景氣的影響，沒有多余的財政資金用于補貼失業(yè)保險費；農(nóng)村集體企業(yè)的工人、轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民工沒有被納入失業(yè)保險制度。另外，1997年以來由于減員增效、企業(yè)破產(chǎn)以及機關(guān)事業(yè)單位的機構(gòu)改革，我國城鎮(zhèn)在崗職工呈現(xiàn)下降趨勢，預(yù)計今后幾年這一趨勢還將繼續(xù)，雖然有其它增加因素但總的繳費人數(shù)將有所減少，而且現(xiàn)在許多下崗職工隱形就業(yè)，卻不繳納社會保險費。這些因素都造成失業(yè)保險基金增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其支付的需要。從勞動力的供求狀況看，2002—2010年我國的勞動力需求逐年有所增加，但供給量增加幅度更大，使得勞動力供求矛盾更加尖銳，勞動力供需缺口將會持續(xù)拉大，到2010年將達(dá)到頂峰，就業(yè)形勢十分嚴(yán)峻。因此，按現(xiàn)有情況失業(yè)保險基金的減增因素與勞動力供求的缺口增大因素共同作用，使失業(yè)保險基金面臨“洪峰”考驗。此外，失業(yè)保險基金管理中的問題。一是失業(yè)保險金的使用不規(guī)范。按規(guī)定對申領(lǐng)失業(yè)保險待遇，但有的地方對并軌人員缺乏就業(yè)審核，無論就業(yè)與否都登記為失業(yè)人員，使不少已就業(yè)人員也享受了失業(yè)保險待遇。有的地方將失業(yè)保險金一次性發(fā)放，有的對未與企業(yè)解除勞動關(guān)系的下崗職工提前發(fā)放保險金，有的對失業(yè)人員不論參保時間長短一律按兩年發(fā)放。二是失業(yè)保險金的省際間結(jié)余不平衡，調(diào)劑能力較差。按規(guī)定失業(yè)保險基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實行統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)政府規(guī)定，可以內(nèi)部建立失業(yè)保險調(diào)劑金，由此產(chǎn)生了失業(yè)保險基金結(jié)余在省際分布不平衡，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)較多，如到2000年江蘇滾存結(jié)余為13.62億元，浙江10.99億元，廣東11.82億元，而中西部地區(qū)的青海、寧夏都不到1億元。而實際上我國失業(yè)保險多是縣市統(tǒng)籌，省級雖建立調(diào)劑金，但只占當(dāng)年收入的1%—5%，調(diào)劑能力有限，目前已經(jīng)有許多省市出現(xiàn)了當(dāng)期赤字。這種狀況既沒有實現(xiàn)分擔(dān)風(fēng)險的目標(biāo)，違背了失業(yè)保險制度的建立初衷，而且使有限的資金又未能充分發(fā)揮作用，導(dǎo)致體制效益低下。三是失業(yè)保險基金沒有納入預(yù)算管理，資金浪費嚴(yán)重。失業(yè)保險基金雖然有專戶存儲、專款專有的規(guī)定，但一直以來納入財政預(yù)算管理，基本游離于財政有效監(jiān)督之外，挪用浪費屢見不鮮。

　　4.政府財政投入結(jié)構(gòu)和機制尚不完善。其一，在政府投入結(jié)構(gòu)中，就業(yè)投入不足。政府促進(jìn)就業(yè)政策的實現(xiàn)主要是通過加強勞動力市場建設(shè)，開展就業(yè)培訓(xùn)、指導(dǎo)和介紹等手段，各國政府為此投入大量資金。近年來我國對城鎮(zhèn)企業(yè)人員的基本生活保障資金、失業(yè)保障資金投入較多，但對促進(jìn)就業(yè)的資金投入明顯不足。前者的投入是緩解暫時的困難，而后者的投入才是解決長遠(yuǎn)的問題，因為對于具有勞動能力的勞動者來說，真正想要的是就業(yè)崗位而不是保障資金。目前大多數(shù)國家改變了過去單純依靠現(xiàn)金補助失業(yè)者的做法，而采取了促進(jìn)就業(yè)的積極就業(yè)政策，加大促進(jìn)就業(yè)的資金投入，相應(yīng)建立促進(jìn)就業(yè)基金和專項培訓(xùn)基金，我國現(xiàn)在各級政府每年用于下崗職工基本生活保障和再就業(yè)資金200多億元，主要是確保基本生活和代繳社會保障費，這部分資金無疑對社會穩(wěn)定起到了不可忽視的作用，但各級財政用于促進(jìn)就業(yè)方面的資金比例較低。另外，按規(guī)定失業(yè)保險基金可用于職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹，2001年失業(yè)保險支出157億元中兩項就業(yè)補貼的支出僅為13.5億元，所占比例只有8.6%。顯然，就業(yè)資金投入不足，已直接影響到就業(yè)規(guī)模的擴大和就業(yè)工作的開展。其二，政府財政投入機制不完善，下級依賴上級、地方依賴中央的傾向比較嚴(yán)重。按照現(xiàn)行規(guī)定，“三條保障線”和再就業(yè)工作實行屬地管理，屬于地方事權(quán)，所需資金主要由地方負(fù)責(zé)安排。但從2003年支出情況看，在272億元下崗職工基本生活保障和再就業(yè)支持中，中央財政補助為171億元，占總數(shù)的63%；在156億元的低保支出中，中央財政補助為92億元，占總數(shù)的59%。如果扣除中央財政基本不予補助的7個沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，中央財政補助所占比例更高。這說明，不少地方在調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)、加大資金投入方面尚未承擔(dān)起應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

點擊進(jìn)入 蘇明專欄