蘇明：失業與財政政策

　　蘇明，1957年生于山西，經濟學博士。現任財政部財政科學研究所副所長、研究員、博士生導師；1997年獲國務院政府特殊津貼，同年入選國家跨世紀百千萬人才工程第一層次學術帶頭人；兼任中國城鎮財政研究會會長、中國農村財政研究會副會長、中國財政學會常務理事、中國投資學會常務理事，是國內知名的中青年專家。

　　6月5日-6月11日，新浪財經把一周的時間留給蘇明。----編者按

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失業與財政政策     6月7日  星期三

　　文/蘇明

　　1.失業與財政政策的關系

　　總需求和總供給理論一般被用來解釋人們為什么會失業。以凱恩斯學派為代表的總需求理論認為，在經濟運行中，由于總消費和總投資不足，使總需求小于總供給，造成有效需求不足，從而導致就業總量難以達到充分就業的水平。因此，要提高就業量就必須刺激總消費需求和總投資需求。而以供應學派為代表的總供給理論則認為，在經濟運行中，由于供給不足將減少就業量。而供給不足的主要原因是稅率過高，稅收的增加，一方面將減少生產要素收入，從而減少要素的有效供給，特別是供給彈性大的要素的供給；另一方面將提高要素成本，減少要素需求，最終減少就業量。因此，要提高就業量就必須大幅度減稅。

　　總需求和總供給政策是政府解決失業問題的重要政策，具體主要采用的是財政政策工具。總需求政策是指通過增加個人與政府購買，刺激消費而直接增加總需求，間接擴大就業機會的政策。具體政策思路和主張是：(1)在經濟周期內穩定總需求，即當私人支出收縮時應增加政府支出或減稅；而當私人支出擴大時應減少政府支出或增稅。政府支出和稅收變化的作用，在于通過穩定總需求來消除經濟波動。(2)將總需求穩定在一個就業和生產的高水平上，只要經濟不在充分就業與生產的高水平上運行，就要增加政府支出或減稅。

　　總供給的政策是通過刺激投資，促進生產而直接擴大總供給進而直接擴大就業機會的政策。具體政策思路和主張是：(1)降低個人所得稅能夠增加儲蓄，增加投資，提高工作效率；(2)降低公司所得稅，比降低個人所得稅更能增加就業，因為這樣能使單位成本不變而公司收入增加，從而增加勞動需求；同時，可以把資源從公營部門轉移到私營部門，提高全社會的勞動生產率；(3)由于非雇員性質的個體、特別是小企業的所有主的供給彈性大，因此個人所得稅率的降低能夠提高小企業所有者的積極性，成為增加產量和增加就業的一個途徑；(4)在降低稅率的同時，要減少政府支出。

　　總需求和總供給理論與政策各自從需求和供給的不同角度，分析了“非自愿性失業”的導因，為我們解決失業問題提供了有益的政策思路。但是，這兩大理論，尤其是總需求理論僅注重對財政政策的總量影響(如擴張性的財政政策將產生擴大就業總量的結果)的分析，而忽略了對財政政策的結構影響(如擴張性財政支出政策中不同的資本有機構成結構將對擴大就業總量產生不同的結果)的研究。然而，在既定的財政政策的條件下，財政政策的結構因素將對就業總量產生極其重要的影響，因此，我們有必要從政策內在結構的角度，更進一步地探討財政政策的就業效應。

　　2.財政政策對失業的影響

　　——財政支出政策和稅收政策的搭配與失業

　　當財政支出政策與稅收政策組合結構同向搭配，實施擴張性財政政策，即同時增加財政支出且減少稅收，通過財政收支的雙重正乘數效應，擴大就業總量，減少失業。反之，實施緊縮性財政政策，減少財政支出且增加稅收，通過財政收支的雙重負乘數效應，收縮就業總量，增加失業。

　　當財政支出政策與稅收政策組合結構不同向時，情況較為復雜，實施擴張性支出政策且同時實施緊縮性收入政策即增加財政支出增加稅收，財政收支的正負乘數效應將相互抵消，其凈效應將影響就業總量的同方向變化。反之依然。

　　——財政支出政策結構與失業

　　(1)政府投資政策結構對失業的影響

　　政府投資政策結構能夠通過直接作用與間接作用兩方面影響失業。依據資本有機構成的比例，可將政府投資區分為資本密集型與勞動密集型兩種投資結構，而這兩種投資結構將形成不同的經濟增長方式，進而影響失業。

　　勞動密集型的政府投資結構將通過直接作用與間接作用影響失業。從直接作用來分析，在投入階段，一方面較低的資本技術構成要求同一單位的資金需要更多的勞動力相匹配，從而使同等數量的投入資金能夠發揮更強的吸納勞動力效應(簡稱為“吸納效應”)；另一方面較低的資本價值構成結構使同量投入資金中的更大一部分直接轉化為勞動者的工資，增加更多人(尤其是低收入者)的收入，從而使同等數量的投入資金能夠發揮更強的收入效應。在延伸階段，較強的吸納效應與收入效應將合并發揮出較強的消費效應。我們知道，平均消費傾向(APC)是隨收入的增加而遞減的，即收入越高，消費在收入中所占比例越小。換言之，收入越低，消費在收入中所占比例相對越大。由于勞動密集型的政府投資結構能夠相對吸納更多的就業者，增加更多人(尤其是低收入者)的收入，而低收入人群所具有的較高的恩格爾系數與邊際消費傾向的特征，將通過較強的投資乘數效應發揮出更大的拉動有效需求的作用，最終帶來顯著擴大就業規模的結果。再從間接作用來分析，勞動密集型的政府投資結構將更多地引致資本有機構成低的民間投資，因為在同量政府投入資金中增加勞動力的需求比例，就會增加這些勞動者的消費需求，從而帶動為滿足這些勞動者消費需求的生產行業與服務行業的發展，而這些勞動密集型的中小企業和第三產業的發展又將產生更大的關聯效應——拉動有效需求，擴大就業規模。

　　資本密集型的政府投資結構也將通過直接作用與間接作用影響失業。從直接作用來分析，在投入階段，一方面較高的資本技術構成要求同一單位的資金需要更多的生產資料相匹配，從而使同等數量的投入資金發揮出更強的排擠勞動力效應(簡稱為“排擠效應”)；另一方面較高的資本價值構成結構使同量投入資金中的更大一部分轉化為生產資料價值，減少了更多人(尤其是低收入者)的收入，只能使少數富人(主要是政府工程的承包者)的收入增加，從而使同等數量的投入資金只能發揮較弱的收入效應。在延伸階段，較強的排擠效應與較弱的收入效應將合并發揮出較弱的消費效應。由于資本密集型的政府投資結構相對排擠更多的就業者，無法增加更多人(尤其是低收入者)的收入，只能增加少數富人的收入，而高收入人群所具有的較低的恩格爾系數與邊際消費傾向的特征，將通過較弱的投資乘數效應制約擴大有效需求，最終削弱擴大就業的效應。再從間接作用來分析，資本密集型的政府投資結構將更多地引致資本有機構成高的民間投資，因為在同量投入資金中增加生產資料的比例就會增加對生產資料的需求，從而帶動為滿足這些生產資料消費需求的生產行業的發展，而這些資本密集型的產業與企業的發展又將產生更大的關聯效應——相對縮小就業規模。

　　(2)政府采購政策與失業。政府采購政策結構主要是通過間接作用影響失業。依據資本有機構成的比例，可將政府采購的商品區分為資本密集型產品與勞動密集型產品兩種采購結構，而這兩種采購結構將通過擴張與收縮資本密集型產業與勞動密集型產業，發揮出不同的就業效應。一般而言，以勞動密集型產品為主的政府采購結構將通過促進勞動密集型產業的發展，產生較強的就業擴張效應；而以資本密集型產品為主的政府采購結構將通過促進資本密集型產業的發展，產生較強的就業收縮效應。

　　(3)政府轉移支付政策結構與失業。政府轉移支付主要包括社會保障支出、財政補貼支出、捐贈支出以及債務利息支出等，其中的社會保障支出(主要是社會失業保險支出)與財政補貼支出將對社會就業狀況產生影響。

　　3.稅收結構政策的就業效應分析

　　一般而言，政府采用減稅政策能夠通過刺激總供給與總需求，起到減少失業的作用；反之，政府采用增稅政策就會起到擴大失業的作用。但是，如果我們進一步深入分析結構因素，則會發現即使在政府實行減稅政策的條件下，由于減稅的對象不同，也會對失業產生不同效應。

　　從對企業的減稅來看，如果對勞動密集型的產業(主要是第三產業和中小企業)實行減稅，則會產生較強的吸納效應與收入效應，進而發揮出較強的就業擴張效應；反之，如果對資本密集型的產業實行減稅，則會產生較強的排擠勞動力效應與較弱的收入效應，進而發揮出相對的就業收縮效應。

　　從對個人的減稅來看，如果對低收入人群實行減稅，甚至實行負所得稅政策，則會產生較強的收入效應與消費效應，進而間接擴大就業量；反之，如果對高中收入人群減稅，則會產生較弱的收入效應與消費效應，進而間接收縮就業量。

　　4.失業保障和就業保障政策對失業的影響

　　失業保障政策是指政府所實行的對勞動者遭遇失業風險時，為防止其收入中斷而提供幫助，以保障基本生活需求的政策制度。而就業保障政策是指政府所實行的鼓勵就業與再就業的政策制度。這一制度主要包括：一是政府所實行的鼓勵企業擴大吸納就業與再就業人員行為的政策(如減免稅、財政補貼以及財政貼息政策等)；二是政府所實行的鼓勵勞動者積極就業與再就業行為的政策(如減免稅、提供接受教育及就業與再就業培訓的補助與獎勵費用等)；三是政府扶植社會就業與再就業機構(如社會就業指導與咨詢機構、職業培訓機構)的政策。

　　相比較而言，失業保障政策是一種消極的政策，它只能通過提高失業者的收入，擴大其收入效應與消費效應來間接影響就業規模；而就業保障政策是一種積極的政策，它能夠從擴大勞動力需求、提高勞動力供給質量以及溝通勞動力供求信息等多方面發揮作用，產生較強的吸納效應、收入效應以及消費效應，最終發揮積極的就業擴張效應。因此，從失業保障與就業保障的政策結構來分析，以失業保障為主導的政策結構不利于從根源上解決失業問題，而且在失業保障收入過高的條件下，還會起到減弱失業者再就業積極性的負作用；而以就業保障為主導的政策結構有利于從根源上解決失業問題，可能更是一種較優的政策組合。

　　概括地講，財政政策是政府宏觀調控的重要手段，由此決定在政府促進就業和失業治理中必須充分運用和發揮財政政策的職能作用。財政政策促進就業的作用首先表現在宏觀層面，政府通過實施相機抉擇的財政政策，拉動經濟增長，進而促進就業增長。財政政策促進就業的作用還表現在勞動力市場層面，即實施消極的和積極的勞動力市場政策，前者主要是政府需對失業者提供必要的生活保障。后者主要是指政府向失業者提供就業公共服務，加強職業培訓和職業指導、向就業弱勢群體提供就業扶持等。政府實施上述的就業政策都離不開財政政策手段(包括稅收政策手段)的運用。具體講，政府財政通過安排失業生活保障支出、強化再就業資金預算實施各類支持就業的財稅優惠措施等，對于確保實現政府促進就業的目標，降低社會失業率，具有舉足輕重的影響。

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