蘇明:財稅政策應(yīng)大力支持環(huán)境保護(hù) |
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http://whmsebhyy.com 2006年06月05日 08:31 新浪財經(jīng) |
蘇明,1957年生于山西,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。現(xiàn)任財政部財政科學(xué)研究所副所長、研究員、博士生導(dǎo)師;1997年獲國務(wù)院政府特殊津貼,同年入選國家跨世紀(jì)百千萬人才工程第一層次學(xué)術(shù)帶頭人;兼任中國城鎮(zhèn)財政研究會會長、中國農(nóng)村財政研究會副會長、中國財政學(xué)會常務(wù)理事、中國投資學(xué)會常務(wù)理事,是國內(nèi)知名的中青年專家。 6月5日-6月11日,新浪財經(jīng)把一周的時間留給蘇明。----編者按 財稅政策應(yīng)大力支持環(huán)境保護(hù) 6月5日 星期一 文/蘇明 對于環(huán)境保護(hù)與財稅政策的關(guān)系,我有三個方面認(rèn)識。 第一,環(huán)境保護(hù)和政府的關(guān)系十分密切 應(yīng)該說環(huán)保問題是非常重要的,國家各個層面都有共識。我國作為發(fā)展中國家,在發(fā)展的同時環(huán)保的問題非常突出,環(huán)境污染、水資源等各個方面問題很大。很多專家對中國的環(huán)保做了研究,基本看法是,中國在未來改革開放過程中環(huán)保問題有可能越來越突出,環(huán)保的形勢非常嚴(yán)峻。 世界銀行在1998年有一個專題報告,題目是《2020年的中國》。講中國未來20年,中國改革發(fā)展的前景。這個報告認(rèn)為中國未來20年總體上改革發(fā)展的前景是非常好的,因為中國作為一個發(fā)展中國家需求的潛力很大,要干的事情很多,增長發(fā)展的潛力很大。國內(nèi)外實踐表明,有需求就可以帶動增長和發(fā)展,從理論上、實踐上、政策上都可以證明這個觀點。 同時,這個報告提出,中國未來20年在面臨好的前景的同時也存在四大難題: 第一個難題就是中國在未來如何使經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定地增長下去,避免經(jīng)濟(jì)的大起大落,這是中國經(jīng)濟(jì)包括政府調(diào)控面臨的一項任務(wù),也是我們面臨的一大難題。 第二個難題是糧食安全。為什么呢?中國人口很多,資源非常短缺,特別是人口和耕地資源矛盾非常大。糧食當(dāng)前問題不大,但是,越往前走糧食供給和需求可能面臨的矛盾會非常突出。 第三個難題就是環(huán)境保護(hù)。世界銀行的專家認(rèn)為,中國目前在經(jīng)濟(jì)增長的同時,有什么手段使環(huán)境保持一個好的狀態(tài),這是對政府、對國家的一個考驗。我記得當(dāng)時的報告提到世界上有十大污染城市,中國就占了七個,其中包括北京。現(xiàn)在北京的環(huán)境情況比前幾年好得多,但當(dāng)時北京環(huán)境污染的情況是非常嚴(yán)重的。 第四個難題是中國如何建立一個既充滿競爭、又充滿關(guān)懷的社會,這對中國來說也是非常重要的。這個問題實際上就是如何加強(qiáng)社會保障。這是外國專家對中國的看法,歸結(jié)起來,四大難題是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、糧食安全、環(huán)境保護(hù),還有社會保障。我個人看,這個判斷基本上是正確的。當(dāng)然,所講的難題不一定很全面,但是思路非常好,一方面看到我們有好的前景,同時應(yīng)該有憂患意識。這是從國內(nèi)外專家的角度做出的判斷,中國未來的環(huán)保問題非常突出,環(huán)保很重要。 怎么樣解決環(huán)保難題,包括剛才講的其他難題?我的基本觀點就是解決這些問題,包括環(huán)保問題,在很大程度上要發(fā)揮政府的作用。我們將繼續(xù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革,更多的是要發(fā)揮市場機(jī)制在競爭中的基本調(diào)節(jié)作用。但是解決這些大問題,特別是環(huán)保問題,要特別注重發(fā)揮政府的作用。原因很簡單,因為環(huán)境問題從理論上來看是一個公共產(chǎn)品,政府要干什么,政府的基本定位就要解決、提供公共產(chǎn)品,要把社會共同需要的事情辦好,這就是在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)條件下對政府職能的基本定位。環(huán)保正好是一個公共產(chǎn)品,和政府的職能非常吻合。 國內(nèi)外專家對政府職能作用做了很多研究。世界銀行還有一個報告叫做《變革世界中的政府》,是1999年出版的。這本書講得也非常好,比較實,從實證的角度講了發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家近一百年政府職能的變化情況。總的結(jié)論就是在近一百年,特別是二戰(zhàn)之后,近五六十年政府的職能作用變化非常之大,總的發(fā)展趨勢就是政府的宏觀調(diào)控這一職能在不斷地強(qiáng)化。當(dāng)然在不同的國家、不同的發(fā)展階段政府的職能是不一樣的,中國和美國的政府職能不可能一樣,國家不一樣、發(fā)展階段不一樣,政府的定位是不一樣的。 這個報告特別提出,不管是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家,政府有五項使命,這五項使命處于政府的核心地位,不管是哪一類國家都需要做。第一就是要建立法律基礎(chǔ)。第二要保持非扭曲性的政策環(huán)境,對社會的各個成員、各種所有制、各類單位政策要一視同仁。第三是投入基本的服務(wù)和公共設(shè)施,這是公共產(chǎn)品。第四是要保護(hù)承受力差的人群。第五是要保護(hù)環(huán)境。可以看出來前后觀點是一致的,就是環(huán)保與政府的關(guān)系非常密切,環(huán)保是公共產(chǎn)品,不管是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家,包括中國,當(dāng)前和今后要想辦法加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。 第二,支持環(huán)保是政府財政的重要職能 政府和財政的關(guān)系非常密切,財政在當(dāng)前和今后要加強(qiáng)對環(huán)保的支持,這可以從兩個角度來看: 第一個角度是財政支持環(huán)保符合公共財政的改革方向。從我們國家的情況來看,支持環(huán)保跟財政的改革方向是完全一致的。我們國家在計劃經(jīng)濟(jì)條件下,財政的基本特征是無所不包,財政對于社會再生產(chǎn)的各個方面,對生產(chǎn)、流通、生活各個方面都參與了,而且在歷史上,我們的財政體制是統(tǒng)收統(tǒng)支,社會企業(yè)各方面的支出都由財政來安排。在統(tǒng)收統(tǒng)支的體制下,財政有相當(dāng)大的一部分是用于建設(shè)等各方面的支出,基本上由財政包起來。這是我們國家財政歷史上的基本特征。現(xiàn)在大的背景變了,在市場化的條件下,財政改革的基本目標(biāo)就是要發(fā)展公共財政,實際上,改革開放20多年來,財政改革正在一步一步往這方面走。 什么叫公共財政?公共財政的基本定位就是要解決社會共同需要的一些事項,要向社會提供基本的公共產(chǎn)品,包括準(zhǔn)公共產(chǎn)品。我感覺,這是在改革開放的總體框架下財政今后的主要發(fā)展方向。在這個框架下,財政政策、財政活動改革的方向要有進(jìn)有退,有所為有所不為。就是有些事項要加強(qiáng),有些要退出。要對教育的問題、科技的問題、環(huán)保的問題,包括我們國家一些非常重要的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)給予必要的支持,這是需要加強(qiáng)的領(lǐng)域。有些事項要通過不斷的改革不斷退出,包括國有企業(yè)改革發(fā)展的一些傳統(tǒng)支出,既不是一點不支持,也不是像過去那樣對國有企業(yè)的支出完全由財政包起來。與事業(yè)單位的關(guān)系也要改革,也要不斷理順。財政改革的方向是有進(jìn)有退,按照市場經(jīng)濟(jì)的要求有些要加強(qiáng),有些要退出,環(huán)保這么重要的問題,是我們國家當(dāng)前和今后都應(yīng)該加強(qiáng)的重要領(lǐng)域。 另一個角度是財政支持環(huán)保符合國際化的大趨勢。經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、財力比較雄厚的國家,特別是發(fā)達(dá)國家,或者叫市場經(jīng)濟(jì)國家,我們對他們的財政結(jié)構(gòu)做了很多的分析,基本的發(fā)展趨勢或者是財政結(jié)構(gòu)變化的重大趨勢,就是社會性支出、環(huán)保支出在財政支出中占的比重越來越大,很多國家占50%到60%,甚至超過70%,社會性支出主要就是社會保障,包括文化教育,還有環(huán)保,在發(fā)達(dá)國家這方面的比重是越來越高的。搞財政的喜歡數(shù)字,數(shù)字可以說明問題,比重不是一個簡單的絕對量的擴(kuò)大。 比如說美國的財政,在上個世紀(jì)初期1900年到1930年,美國財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重大約10%到15%;從30年代開始到40年代末期上升了10個百分點,上升到25%;從50年代開始到80年代又上升了10個百分點,上升到35%;大約從80年代開始美國的財政收入比重基本上保持這個水平。法國、英國、北歐和其他的國家,從很長時間來看,財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重總體上也在不斷地提高,財政的錢越來越多,在這個背景下環(huán)保的支出占財政的比重也在提高。我們可以想一想這些國家對環(huán)保、對社會性的支出是多么重視,財政大盤子分子在變大,分母也在變大,支出是非常之多的。這不是一個國家的情況,很多國家都是這樣的,大家都非常重視環(huán)保的發(fā)展。這對發(fā)展中國家,包括中國也是有借鑒意義的,我們今后的發(fā)展趨勢應(yīng)該是不斷地加強(qiáng)環(huán)保、注重環(huán)保。 特別要指出的是,講國外的情況只能是借鑒它的思路,完全照搬它的恐怕也不可能。因為一個國家社會事業(yè)的發(fā)展,包括環(huán)保的加強(qiáng)是建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財力雄厚的基礎(chǔ)之上的,是根據(jù)它的國情來進(jìn)行的。中國完全照美國或其他發(fā)達(dá)國家安排這么大的社會支出、社會保障,包括環(huán)保支出恐怕也不大可能。所以我們既要加強(qiáng),也要考慮政府的財政能力,要量力而行,要積極穩(wěn)妥地加強(qiáng)我們的環(huán)保事業(yè)。 第三,財政如何支持環(huán)保事業(yè) 財稅政策對環(huán)保的發(fā)展應(yīng)該說作用非常大,財政政策對環(huán)保的支持從大的方面講包括幾個手段,一是直接投入,通過預(yù)算的安排和財政支出直接改善環(huán)境、治理污染。二是稅收政策,通過稅收來限制一些污染大的污染源,通過鼓勵性的政策來促進(jìn)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。還可以利用政府采購政策等等。總之,要想辦法從各個方面促進(jìn)我們國家環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。這是一個基本的思路。 具體怎么支持呢?一要想辦法提高整個國家環(huán)保投入占整體GDP的比重。這是一個整體政策。從現(xiàn)在的情況來看,我們國家和發(fā)達(dá)國家環(huán)保投入的情況是完全不一樣的,發(fā)達(dá)國家環(huán)保投入占GDP的2%到3%左右,有的超過3%。比如70年代美國大約是2%,日本在80年代末期超過3%,是3.4%,德國2.1%,英國2.4%,大概是70到80年代的數(shù)據(jù),比較老一點。我們國家近幾年加強(qiáng)的力度比較大,但投入比重還比較低,在2000年的時候,我們國家總體環(huán)保投入占GDP的比重大約是0.91%,所以跟發(fā)達(dá)國家的差距還是比較大的。我們一下子趕上國外是不大可能的,因為我們的經(jīng)濟(jì)還不是很發(fā)達(dá),財政收入比重跟美國差得很多。美國財政收入占國民生產(chǎn)總值比重是35%,中國2004年大約是19%,我們的國力、經(jīng)濟(jì)總量跟美國差得很大,美國經(jīng)濟(jì)總量GDP大約是九萬億美元,2004年我們的GDP也就是11萬億人民幣,總量差得很大,財政收入比重差得也很大,核心問題就是國力有差別。所以我們的環(huán)保投入比重一下提高到發(fā)達(dá)國家的程度是有難度的,但是,要想辦法改善我們現(xiàn)在的狀況,想辦法逐步提高環(huán)保投入比重。 二要把財政的環(huán)保支出作為財政的經(jīng)常性支出,確保財政的環(huán)保支出穩(wěn)定增長。要想辦法提高財政環(huán)保支出的地位,我們在財政預(yù)算支出中能不能考慮把環(huán)保支出作為預(yù)算支出的大類。這是個很細(xì)的問題,財政部支出最大的是類。在大類的下面再考慮一些細(xì)小的項目,包括環(huán)保的監(jiān)測、污染的治理、環(huán)境的規(guī)劃、環(huán)保信息、環(huán)境科學(xué)、行政管理,還有各類資源保護(hù)項目,這些子科目放在環(huán)保投入大的類別之下進(jìn)行安排,也就是提升環(huán)保支出的地位。 三是國債要繼續(xù)重視和加強(qiáng)環(huán)保投入。從1998年到現(xiàn)在,從國債的渠道對環(huán)保投入力度也是比較大的。考慮到我們國家宏觀調(diào)控的需要,考慮到財政的風(fēng)險,考慮到財政的可持續(xù)發(fā)展,長期國債還要繼續(xù)維持。但長期國債的規(guī)模要不斷下降,長期國債的投資方向要調(diào)整,要把對三農(nóng)的支持,對教育的支持,對環(huán)保的支持,對社會保障的支持等重大事項作為財政(包括國債投入)當(dāng)前和今后的投入重點。 四是財政包括國債對環(huán)保的投入,可以考慮用直接投資的辦法,也可以包括通過貼息貸款的方式來支持。這個效益是非常明顯的,發(fā)展環(huán)保項目可以貸款,但是利息由財政貼。北京這兩年環(huán)保發(fā)展非常明顯,投入很大,首鋼的投入也很大。首鋼在“九五”期間環(huán)保投入主要是節(jié)能,因為它是能源消耗大戶,“九五”期間投入力度大致是9個億,“十五”期間10多個億,加起來大概是20個億。我了解20個億的主體是靠貸款,利用的統(tǒng)統(tǒng)都是貼息貸款,效果明顯。所以要用財政政策和銀行政策共同加快我們國家環(huán)保的發(fā)展。 五是中央要對一些重要的跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)項目加大支付的力度,比如在長江上游、黃河上游退耕還林、生態(tài)保護(hù),這么大的事情讓上游、西部地區(qū)干,自己干不了,一個是沒錢,有錢也不一定愿意干,因為效益外流了。對跨流域、跨地區(qū)的項目,中央財政要加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的力度。 最后,要用稅收政策來支持環(huán)保政策的發(fā)展。稅收作用很大,但也不能過高地估計稅收的作用,要恰當(dāng)?shù)匕阉淖饔冒l(fā)揮好,也就是一方面限制、一方面鼓勵。能不能考慮用消費稅來保護(hù)我們國家的環(huán)境。我們國家消費稅征收的范圍有限,調(diào)節(jié)力度不夠,所以要進(jìn)一步發(fā)揮消費稅的作用,對一些過度浪費的項目要運用消費稅進(jìn)行調(diào)節(jié),包括環(huán)保方面。還要通過完善資源稅與環(huán)境保護(hù)治理污染結(jié)合在一起,資源稅也可以發(fā)揮作用。對我們國家環(huán)保事業(yè)的發(fā)展,包括對節(jié)能、節(jié)水等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,能不能考慮通過稅收優(yōu)惠來降低它的負(fù)擔(dān),降低它的價格,鼓勵它的發(fā)展,推廣它的產(chǎn)品在環(huán)保中的應(yīng)用,這是鼓勵性的。征收排污費是限制排污的重要手段,排污費有沒有可能變成環(huán)境稅。通過稅收更加規(guī)范、更加硬化,使我們國家環(huán)保事業(yè)發(fā)展的資金保障更好一點。 (作者為財政部科研所副所長) |