劉紀鵬：電力改革輸配分開應三思而后行

　　劉紀鵬

　　問題的提出

　　我國國民經濟和社會發展的《十一五規劃綱要》中對深化壟斷行業中的電力體制改革明確提出：“鞏固廠網分開，加快主輔分離，穩步推進輸配分開和區域電力市場建設”。

　　一些同志在電力改革三周年之際也以“中國電力改革基本不成功”為結論，認為“廠網分開和輸配分開不同時推進，根本無法建立電力市場和形成完善的市場機制”。(見2005年12月18日《21世紀經濟報道》)

　　究竟該如何準確地理解《十一五規劃綱要》所提出的“逐步推進輸配分開”？輸配分開和網廠分開在經濟壟斷的屬性上有何區別？電力體制改革為什么要選擇輸配分開？在什么時機實施輸配分開？如何來把握對我國電力體制改革和發展將產生重大影響的輸配分開的最佳實現路徑和時機選擇？需要三思而后行。

　　電力改革的方向和方法必須兼顧

　　(一)電力改革的方向和目標

　　電力改革的最終方向是打破壟斷，引進競爭，完善社會主義市場經濟體系。而我國電力行業的壟斷既包括輸配電網的自然壟斷，也包括發電和售電環節的大公司經濟壟斷，但主要是指以行政審批為特征的行政性壟斷。在對國電系統的第一次拆分完成后，當務之急是打破政府部門對電價和電源項目的行政審批。因此，電力體制改革下一步打破壟斷的首要任務是打破行政性壟斷。

　　而電力改革的目標到底是什么？是不計成本和代價的人為制造若干競爭主體嗎？我國近年來的電力體制改革只一味強調拆分國電系統的組織體，卻無人觸及打破電價行政性壟斷這一實質性問題，其關鍵在于主導這場電力改革的主體恰恰是搞電價行政性壟斷的政府有關部門，改革革別人的命積極，革自己的命消極。道理已經很清楚，不觸動電價這一實質性問題，只強調拆分，不僅對電力改革進程的推進于事無補，而且還可能拆出麻煩。因為任何忽視電力改革最終是要實現為消費者和用戶提供質優、價廉、安全的產品和服務的大目標的拆分，都應該慎行。

　　事實上，由于對電力改革的方法和路徑及改革時機的選擇考慮得不夠成熟所帶來的教訓已很深刻，國電系統網廠分開后，長達三年的電荒和電價持續上漲都是由于季節變化和國民經濟增長過快造成的嗎？都是由于煤炭價格上漲造成的嗎？電荒給我國國民經濟和人民生活帶來的直接和間接損失至今沒有詳細的統計，但電價給消費者和用戶帶來的損失卻是算得出來的：2004年每度電平均上漲了2.84分，2005年平均每度電又提高了2.52分，以2004年全國售電1.7萬億度電、2005年全國售電2萬億度電匡算，消費者多支付了約1600億元，這幾乎相當于一個三峽大壩的總投資。而與此同時，我國電力行業由于技術構成的進步，發電裝機容量的平均造價也從2002年以前的5000元／千瓦下降到了4000元／千瓦，平均下降1000元。以2003年裝機容量3000萬千瓦、2004年4000萬千瓦、2005年7000萬千瓦匡算，節約了1400億的投資，然而這巨大投資成本的下降帶來的同樣是電價的不降反升。原因是投資成本的下降又被網廠分開后企業管理成本的增加抵消了。因此，我們今天在探討輸配分開時必須重談電力改革的目標是為消費者和用戶提供質優、價廉、安全的產品和服務，電力改革的方向和方法都必須緊緊圍繞這一目標推進才行。

　　而從2002年電力改革的效果看，長達五年的“拉鋸式”電力改革雖然最終實現了拆分國家電力公司的目標，但由于電源項目和電價的審批都是在政府有關部門，事實上，前國家電力公司的企業組織壟斷僅是表象，中國電力壟斷的根源是在于行政性壟斷。因此，盡管拆分了國家電力公司，但是卻僅是“改體不改制”。中國電力行政性壟斷的本質不僅沒有打破，而且有進一步加強的趨勢。三年來，為緩解電力緊張，用行政代替市場的手段越來越多。整個電力體制仍在舊的行政渠道內運行，因此，當務之急是打破電力的行政性壟斷。

　　(二)電力改革的歷史經驗值得注意

　　從1998年-2002年底，中國擺脫缺電的歷史不過五年的時間，而這五年又恰恰是中國電力改革力度最大的五年。以拆分國家電力公司為改革目標的電力改革剛一完成，中國就又重新步入了電荒和電價上升的困難時期。這其中究竟是否存在由于我們對電力改革的目標認識不統一，對電力改革的方法、路徑和時機的選擇存在失誤的主觀因素呢？2002年以來，從反思電力改革的角度進行總結的分析文章鮮有所聞。人們通常不愿意涉及這一敏感的話題。從三年來中國出現的嚴重電力緊缺和電價持續上升的結局來看，確有體制和制度性的原因。而從今天一些同志急于推出輸配分開，不惜代價打破國家電網公司壟斷來說，筆者深表憂慮。因為目前輸配分離的時機并不成熟，強行推出不僅將會導致電價進入新一輪的大幅上升，而且存在著輸配電網安全事故一旦發生，應對失效的風險。這決定了筆者不得不再次強調“反思電力改革”這一人們不愿談及的敏感話題。

　　事實上，從1998年起，圍繞著中國電力組織體制的改革，針對當時電力緊缺現象得到緩和的現象，在兩個環節上曾出現激烈的爭論。其一，電力是暫時過剩、局部過剩還是中國已步入一個電力長期過剩和總體過剩的時期。對這一判斷結論的體制性決策背后是以拆分國電公司、推出“0＋4”模式為表象、以競價上網為實質的電力改革的時機是否已經到來。因為這場電力改革無論從組織體制還是市場競價機制哪個角度看，都要求要在一個寬松的市場環境中推進才是可行的選擇。有關部門希望對電力改革速戰速決、急于求成的主觀愿望最終使得電力已進入長期和總體供大于求的市場環境，電力改革的時期成熟，必須全力推進的觀點起了主導作用。這在客觀上造成了這一時期我們把主要精力都放在了強調電力體制的組織拆分，而忽視了電力這個國民經濟第一基礎產業的特點及其應在國民經濟中超前發展的預測和規劃。其二，該不該抓住當時的時機推進全國聯網。一些同志認為，電力市場當時已出現了總體上的供大于求，各地區均實現了就地平衡。搞全國聯網也不會有交換電量，在經濟上不合理，在技術上不安全。重要的是，搞跨區聯網會進一步鞏固國家電力公司的壟斷體制，不利于以拆分國家電力公司為主的電力改革。

　　上述兩種觀點的“內耗”性爭論和最終選擇，事實上是導致我們從1999年開始三年不上新的電力項目、電力的發展與國民經濟的發展不協調的重要原因之一，也是導致直至今天中國電力的跨區聯網無法實現，像華北、東北這樣的局部連接也僅是弱連接，當發生電力危機時，我們無法在貧電省和富電省之間進行電量的有效規模性調度的原因之一。

　　除此之外，從2000年起，出于對拆分國家電力公司的考慮，擔心國家電力公司在面臨被拆分的改革時期亂投資甚至是轉移資產，導致國電系統本身電力電源項目的投資和重組受到嚴重的制約，當時的國家計委還起草了69號文件，凍結了電力系統對外投融資和資產重組的全部項目，這一文件直到2002年底國家電力公司被解體都沒有解凍。顯然，無論是從整個國家電力工業還是從國家電力系統來看，在1999年至2002年這三四年中，我們把主要的精力都放在如何拆分國家電力公司上及對其改革爭論的漩渦之中。從某種意義上說，這才是作為與國民經濟發展密切相關的第一基礎產業產生重大影響的根本原因。

　　盡管目前我們對中國電力體制改革的模式還不能作出正確與否的判斷，但至少從改革的時機上看，是值得商榷的。忽視中國經濟發展的新興轉軌時期和電力這個國民經濟第一基礎產業的特點及對國民經濟的影響，忽視對電力的規劃、預測及與國民經濟之間的協調發展關系，不是從消費者的角度以最終能夠為消費者和用戶提供質優價廉的電力產品為改革的目標去采用“大船慢掉頭”的漸變方式打破壟斷，而是過多地從政府和政治的角度用“休克療法”式的方式拆分國電系統，這一教訓是應該進行總結的。

　　從2003年到2005年，長達三年的電荒，為什么最終連一個責任人、一個責任主體都找不到？而現在一些同志強調電力改革的不成功是由于拆分不夠造成的，這是值得商榷的。而今天，不去破除電價的行政性壟斷，電力改革只改體不改制，不做充分論證就貿然實行輸配分開，在分散的體制下，如何確保我國電網的安全運行不出問題，如何確保輸配分開后不導致電價的進一步劇烈攀升，避免使消費者和用戶的利益受損，必須有主體負責。我們不希望看到在所謂徹底市場化改革的背景下，一旦電網安全運行出現了問題和消費者難以承受高電價而怨聲載道時，又像今天電荒發生后找不到責任主體的現象再次發生。因此，對近年來電力改革與發展中出現的失誤給國民經濟帶來不利的教訓，必須進行認真的思考，建立科學的決策和糾錯機制，在正確理解《十一五規劃綱要》所提“逐步推進輸配分開”這一重大改革時提供經驗，少走彎路。

　　(三)結論

　　第一，反思電力改革并不是反對電力改革，而是防止改革者按主觀臆想的理想化去設計電力改革的目標模式和實施步驟，而是要實事求是，發揮中國社會主義市場經濟的優越性，借鑒西方國家電力改革發展的經驗教訓，在此基礎上找到一條作為國民經濟第一基礎產業改革與發展的有效途徑。

　　第二，應該看到第二產業中的電力工業、第三產業中的金融業是現代市場經濟中既事關國家經濟安全，又關乎人民生活大計的最重要基礎產業，必須防止電力改革由于過于理想化而導致的電荒、電價上升和電網重大事故發生的風險。

　　第三，就電力體制改革來說，由于我們已經對電力行業這一傳統壟斷行業的功能進行了發、輸、配、售四環節的縱向分離，剝離了自然壟斷行業中的非自然部分，即把發電剝離出來開展自由競爭，實行競價上網。同時，從未來發展看，破除行業進入的傳統限制，在售電側探討成立眾多的售電公司與配電公司銜接，既可接受配電公司的批發業務，又可代表或介紹大用戶直接向發電商購電，同時向電網交過路費。在此基礎上，再去探討輸配分開的具體模式，未為晚矣。

　　輸配逐步分開是電力改革的重要選項

　　回顧歷史，無論是1997年成立的國家電力公司還是國家發改委、電監會的主體改革思路，都把輸配逐步分開作為我國電力改革的重要選項，例如，原國家電力公司在2000年提出的四步走改革戰略就曾明確：第一步，1997-1998年，成立國電公司，撤銷電力部，政企分開；第二步，1998-2000年，國電公司公司制改組，實體化，廠網分開，進行競價上網試點；第三步，2001-2010年，全國聯網并全面推開廠網分開、競價上網，形成電力市場；第四步，2010年后，配電和售電放開，最終形成國家輸電網公司。

　　這樣的改革思路是把國家電力公司作為改革推進主體，即進行網廠分開和跨大區聯網，搭建競價上網的平臺，培育售電公司，并探討輸配分開的有效模式，而在這一改革過程中，國電系統和國家電網公司作為責任主體直接承擔改革和發展的重任及改革失誤的風險，發揮電力在國民經濟發展安全運營中的主體作用。

　　必須看到，探索輸配分開必須要根據電力產業的特點，解決經濟和技術上的充分論證。首先，輸配分開本身并不能夠打破壟斷，從經濟學理論上說，輸電和配電都具有自然壟斷屬性，自然壟斷在經濟學意義上的基本特點，即在某個行業中一個廠商生產的產品總成本低于兩個或兩個以上廠商生產該產品的總成本之和。簡言之，即一優于二，一大于二。無論是輸電還是配電，在一個區域內都不應該搭建兩個以上的電網平臺來提供電網服務，因此，輸配電的自然壟斷屬性并不能因為輸配分開而打破，無非是由一個大壟斷變成若干個大小壟斷。這是由輸配電網的基礎性、安全性、網絡性和規模性決定的。就電力市場的建設來說，輸電和配電對市場的影響不同，引入批發競爭需要輸電網絡的獨立開發和公平的輸電價格，開展零售競爭需要配電網絡的公平開發和獨立的配電價格。因此，與其說輸配分離的目的是打破壟斷，倒不如說輸配分離是通過劃小核算單位，實現輸配電二者成本和價格的核算清晰。因此，縱觀各國在實現輸配分開的組織模式上，既有輸配電產權完全分開的獨立模式，也有總分公司模式和母子公司模式，顯然，輸配分開是非常必要的，但具體采用何種模式，一定要綜合考慮我國電力改革的歷史沿革、發展水平和具體國情，國際上沒有可以照搬照抄的統一模式。那種簡單把輸配分開就是在企業組織和產權上進行肢解和拆分的理解是不全面的。

　　而從輸配分開的技術難點看，輸配電的定義，是指在電力系統中，發電廠與電力用戶之間輸送電能與分配電能的總成為輸配電的統稱。其中，將眾多電源點與供電點連接起來的主干網及不同電網之間互送電力的聯網網架為輸電網；在供電區之內，將電力分配至用戶并直接為用戶服務的支網為配電網；傳統的輸電網和配電網的劃分是以電壓等級劃分的，如國際上通常將150kV以上電網稱為輸電網絡，但是在發展中國家中132kV甚至60kV電網也可能被稱為輸電網絡。但隨著城市經濟的發展和技術進步，這一劃分標準越來越難與輸配分開的改革組織模式相銜接，如，在北京和上海的市中心甚至已直接引入了22萬kV和50萬kV的輸電線路。這使得：1.輸配電網功能定位不明確。我國電網隨著國民經濟的快速發展也處在高速發展時期，電網功能復雜、變化快，難以按照功能合理界定輸電和配電資產。2.輸配電價交叉補貼嚴重。在我國現行電價體系中，不同區域、不同業務之間的電價存在嚴重的交叉補貼，輸、配分開后，供電業務獨立的價格機制必然導致銷售電價按供電區制定，將會取消各地區之間的交叉補貼，而我國國情決定了電價中的交叉補貼在短時期內難以完全取消。

　　顯然，無論是按電壓等級還是以地域劃分輸電和配電，都十分困難。輸配分開的問題必須要通過經濟和技術上的充分論證才能在現實中實現。因此，正確理解《十一五規劃綱要》所指出的“電力改革要逐步實行輸配分開”，就是要明確，第一，輸配分開是我國電力市場改革深入發展的重要選項。第二，輸配分開的具體模式和時機的選擇必須經過充分論證。

　　輸配分開的前提與時機選擇

　　(一)以優先成立售電公司為前提

　　我們必須認真區分在電力壟斷行業中自然壟斷業務和非自然壟斷業務，對自然壟斷業務實行價格管制，而對非自然壟斷業務則應放開市場，引入競爭機制。在電力行業的發、輸、配、售四個環節中，在一個較長的時期內，必然要實行“放開兩頭、管住中間”的價格監管政策。所謂放開兩頭，就是要在發電環節實現競價上網，在售電環節當務之急是大力發展私人售電公司，在大用戶和發電商之間穿針引線，通過眾多私人售電公司的市場競爭，實現競價下網。首先從售電側引進競爭，推進配售分開，讓電力用戶直接參與市場競爭，構建多買方、多賣方的市場結構，通過電力市場的兩頭放開競價，讓消費者和用戶得到質優價廉的電力產品。

　　(二)以理順輸配電價為前提

　　鑒于輸電和配電均屬于自然壟斷環節，輸配電就是提供一個供發電公司和售電公司競爭的網絡平臺，這個平臺本身不存在充分競爭，而是按照其成本和被社會所接受的一定的回報率來形成輸、配電的價格和利潤，以形成自身外延和內涵擴大再生產的良性循環，因此，就需要由國家有關部門嚴格審定，也需要消費者和用戶通過聽證會的方式充分發表意見，最終確定電網的壟斷價格和利潤。值得指出的是，從發達國家電價體系構成中輸配電價格所占整個消費電價的比例為60%以上，而目前我國的電價構成中輸配電價所占的比例只有30-40%，距離電網靠自身的利潤滾動發展或給投資者以良好回報都相去甚遠。顯然，不解決電價體制的改革是無法奢談輸配分開的。

　　(三)以確保銷售電價穩中有降、讓消費者真正感受到電力改革的實惠為前提

　　既然電力改革的目的就是要使消費者和用戶能夠享受到質優價廉的電力產品，就應以電價的穩中有降為前提。然而，從這次電力改革提出的四年情況來看，并沒有達到這樣的效果。不僅出現了長達三年的電荒，而且電價三年來的上漲幅度也是建國以來最為罕見的。值得指出的是，2006年的銷售電價由于煤電聯動等原因，還要至少上漲2分錢。在這樣的市場環境下，人們所期待的通過電力改革實現電價下降的目標就無法實現。所以，在條件不成熟的背景下，貿然推進輸配分開將增加大量的社會交易成本，在較長的時間內會推動電價繼續上升，加重消費者和用戶的負擔。如果今天的輸配分開不能夠實現改革讓消費者受益的目的，就必須慎重考慮。

　　(四)以電網的安全穩定運行為前提

　　電網安全事關經濟發展、社會穩定和國家安全。當前電網安全形勢仍然比較嚴峻：一是電網網架薄弱，影響安全可靠供電，發生大面積停電事故的風險始終存在；二是廠網分開后，網廠安全協調機制不健全，安全隱患明顯增多；三是電力設施保護行政監管缺位，外力破壞引發的事故日益突出。因此，在電源與電網建設不協調、網架結構薄弱、各方利益主體之間的矛盾尚未得到有效協調和平衡的情況下，輸配分開后，不同的利益主體以及利益格局，對電網的安全穩定運行可能產生一定的負面影響，使電網運行面臨的安全壓力增大。

　　(五)以加快電網建設、有利于輸配電網協調發展為前提

　　現階段，加快輸電網建設，實現跨區聯網，改變電網發展滯后于電源發展、滯后于經濟發展的現狀，是今后較長時期電力工業改革和發展的重要任務。同時，我國目前配電網發展普遍滯后，其資產質量和供電能力亟待提升。因此，在未來幾年中，輸配電網統一規劃、統一經營、協調發展，具有明顯的規模效益。在現在的情況下就輸配分開，造成輸配電網的資源分散與信息隔離，無疑將影響輸、配電網整體資源的優化配置。

　　(六)在深入研究基礎上，以在典型地區先行試點為前提

　　輸配分開必須在深入研究的基礎上，堅持先在典型地區進行試點，再行推開的原則。進行輸配分開體制改革的試點選擇，可優先考慮：

　　1.輸配分開的試點應與農電體制改革相結合�？煽紤]先在農電體制上進行試點，幾年來的農電改革有成績，但問題也不少。一方面國家電網背上了大包袱，影響其效益；另一方面又給人以大壟斷的印象，因此，對代管的農電公司不應再繼續代管。改革的出路既可是完全交給省里，成立省配電公司，也可以是由省里和國家電網或國家電網所屬的省網公司成立股份制的農電公司，以子公司或被參股公司的形式體現和輸電公司的關系，進行輸配分開試點的探索。

　　2.輸配分開的試點應與電力市場建設相結合。建立區域市場是我國電力體制改革方案確定的內容。從目前電力市場競價上網改革試點的實踐看，應將建立多買、多賣的市場體系同步推進。在發電側，經過廠網分開改革，已經形成了競爭的格局，但在售電側由于售電公司還沒有培育起來，大用戶直接購電的體制也未建立，仍是獨家售電。而國際經驗表明，單一購、售電主體的市場模式是需要改革的。因此，在研究深化電力市場建設的過程中，應結合輸配分開，構建多個市場購、售電主體，從而推進電力市場的建設。

　　綜上所述，從完整準確理解《十一五規劃綱要》中對電力改革所提出的逐步實現輸配分開的戰略目標出發，筆者認為，要實現上述六個前提，推開輸配分開的改革，應在2010年前后。

　　電力改革的當務之急是打破行政性壟斷

　　壟斷的核心是為了攫取壟斷利潤，而壟斷利潤的形成又是由價格決定的。因此，打破我國電力壟斷的關鍵是有關政府部門必須放棄對電價的行政審批權，這是現階段我國電力改革的關鍵所在。

　　中國電力改革成功的關鍵在于電價改革，而五年來中國電力改革最不成功的就是電價改革。如果說原國家電力公司大一統的組織體制是電力壟斷的表象——唇，那么，由政府主管部門行政審批電價則是電力行政壟斷的本質——齒。本來唇無齒露，然而電價審批制的行政壟斷竟是那樣的無法打破，原因就在于推動電力改革的改革者和電力行政壟斷的壟斷者是一個主體。當改革去革別人的命時，無論是網廠分開還是輸、配分開都毫不留情，甚至不計電荒和電價上升的后果，因為推進改革的主體、安全運營的主體、持續發展的主體和責任主體并不是一個主體。然而改革革到自己頭上需要他們放棄行政壟斷的審批權時，他們就變得躊躇不前了。這就是為什么在中國的電力改革中總是以分拆企業的組織體說事，卻根本就不去觸及行政審批部門的電價和項目審批制度，即人們所說的“電力改革，改體不改制”，也就有了世界銀行的高級

　　電力壟斷的源頭在于審批制度，電力反壟斷的重要內容是摒棄舊的行政審批制度。長期以來，我國的電力項目和電價都是由政府某一部門審批出來的，由于電價的核定成為能否賺錢的關鍵，現實中一廠一價，甚至是一機一價，十分普遍。中國的電價不知有幾百種，為核定優惠電價，企業“跑部錢進”，政府部門的行政權力得到極大的發揮，這是當前電力體制中最為敏感的電價問題的癥結所在。由于電價的形成機制不合理，國電公司又必須按照這一合理電價購買，因此，國電公司盡管資產很大，但利潤卻不理想，在這種扭曲的體制下，它一切信號的反應都是不真實的。

　　改革后的電價由電監會制定競價規則，既要保護消費者利益不受損害，防止因為不公平的競爭和壟斷形成消費者不能接受的電價；同時也要保證電力企業本身獲得利潤，尤其在發電端形成有效的競爭。

　　電價改革是引發消費者對于壟斷深惡痛絕的一個關鍵。既然中國壟斷、腐敗的源頭在于行政審批，就必須取消這種行政審批。取消行政審批關鍵是依靠市場，而依靠市場就得競價上網，誰的價格低，就讓誰上，而且這種低價格可以消化網廠分離后給我們帶來的巨大壓力。實現競價上網必須同時構造一個能夠實現在全國范圍內資源優化配置的大市場，而構造這樣一個大市場的前提，統一組織體制的全國聯網。

　　電力市場化改革的目標就是要充分利用市場手段實現資源優化配置，這決定了建立以價格為核心的市場機制是關鍵。電價改革是電力體制改革的核心內容，直接關系到電源、電網企業和用戶利益的調整，關系到電力市場的有效運行和電力體制改革的成本。沒有科學合理的電價體制，就談不上引入競爭、打破壟斷。因此，“十一五”期間的首要任務就是要以電價改革為核心，深化電力體制改革，以電價改革促進發、輸、配、售四環節的整合和電力市場的形成。要加快建立、健全合理的上網電價、輸配電價和銷售電價，建立市場化的價格機制，實現電力資源的優化配置。顯然，當前電力改革的當務之急是通過市場化的電價改革，打破行政性壟斷的電價審批制。這是今后實行輸配分開的基本前提。

　　(作者為首都經濟貿易大學教授）