湯敏：雪中應先送哪些炭

　　湯敏，新浪專欄作者，亞洲開發銀行駐中國代表處副代表。北京大學中國經濟研究中心、武漢大學、曁南大學兼職教授，長城金融研究所研究員,中國經濟50人成員。

　　2月6日-2月10日，新浪財經把一周的時間留給湯敏。----編者按

　　                雪中應先送哪些炭     2月8日  星期三

　　文/湯敏

　　五中全會關于十一五的建議勾畫出了中國社會以人為本，構建和諧社會的戰略發展藍圖。然而，我們應該清醒地認識到，

　　與

　　我們認為，中國社會發展不平衡的重點在農村，而當前最緊迫地是建立農村最低社會保障系統，解決還沒有達到溫飽人群的問題。這一部分人群還在生存線上掙扎，不予以及時幫助，就有生存的威脅。同時，要加大扶貧投入力度，爭取在十一五期間整村推進的扶貧方式能覆蓋全國所有的貧困村。三是要基本上解決農村免費義務教育，全面建立新型合作醫療體系，減輕農民負擔。這幾條措施的主要受益者是八億農民，特別是貧困農民。這些都是當前中國社會中最急切要解決的問題。 對穩定社會，減少收入分配差距，實現均衡發展都是必不可少的。 這些是公共財政最基本的職責，理應在政府新增預算中排在最優先地位。

　　要解決這些問題，肯定國家財政要出一大筆錢。我們試圖做一些粗略的匡算。因資料的限制，我們的匡算可能不夠準確。而且，最急需財政投資的公共項目可能也不止這些。我們提出這樣的問題，目的是引起更多地討論，讓更多的人提出更好的方案，以加快和諧社會的建設。

　　一.盡快建立農村最低社會保障系統

　　中國農村扶貧取得了舉世矚目的巨大成就。未獲溫飽人口農村貧困從1985年的1.25億減少到2004年底的2600萬。 剩下的未獲溫飽的農村貧困人口(即人均年純收入低于680元以下的人口)主要是缺乏正常的勞動能力或基本生存條件的， 其中有 560萬人為五保戶 (占20%)， 979萬人為殘疾人口(占 35 %)， 800萬人(占 28%)居住在不適宜人類生存、條件惡劣的地區, 最終需要搬遷移民的。剩下的未獲溫飽人口中，有相當大部分也是患有長期慢性疾病或體弱多病喪失或部分失去正常勞動能力的。對這幾部分人口繼續沿用開發性扶貧方式，不僅成本很高，而且也很難根本解決問題。

　　應該盡快建立覆蓋整個農村的最低生活保障制度，以解決未得溫飽人群生存的問題。 這就能從制度上徹底解決了所有農村人口的基本生存權問題，可以極大地減小和避免因溫飽問題解決不當引起的社會問題。 建立農村最低生活保障制度，使城鄉居民都享有最低生活保障的權利，有利于減小城鄉間和農民之間的收入差別，從而為實現全面建設小康社會的目標創造比較有利的條件。

　　國家統計局資料顯示，2002年底人均純收入低于627元的農村人口為2820萬人，他們的平均人均純收入為531元。亞洲開發銀行用2002年的數據測算， 如把農村最低生活保障線確定為627元，對人均年收入不足627元的全額補足，供需要大約27億元。近年來，農村貧困線提高為668元。以此計算，農村低保需要大約50億人民幣左右。 中國農村絕對貧困標準是根據滿足普通農村人口的最低生存需要的食物(即每人每天2100大卡的熱量和最低必需的蛋白質標準)和非食物消費需要制定的，食物支出部分占全部支出83%。從中國目前的經濟發展與生活水平來看，農民人均收入達到這一標準，平均來說，應該能維持最基本的溫飽水平。這一標準低于人均1天1美元的國際貧困線，但是事實上各國的最低保障線也往往是低于貧困線的。

　　二.覆蓋所有的貧困村的整村推進式扶貧

　　除了2600萬極貧困人口之外，農村中還有著將近6000萬人均收入低于860元人民幣(低于人均一天一美元的國際扶貧線)。幫助他們脫離貧困，也是公共財政的首要任務之一。

　　在眾多的扶貧方式中，整村推進式的綜合扶貧方式即通過參與式的方法，在一個村的范圍內根據需要同時實施從道路、供水等基礎設施，到教育、衛生等社會發展項目，還有種、養殖業等增收項目等。多種類型的扶貧項目，使項目之間能夠相互配合，擴大扶貧效果。國家扶貧辦已經把整村推進定為未來扶貧的主要方式.

　　然而，由于扶貧資金的不足，按現在的投入水平，對于很多的貧困省來說，需要將近20年才能使每個貧困村能覆蓋一次。

　　據國家扶貧辦的數據，目前，全國共有14.8萬個貧困村，截至今年年底，已有4萬多個村已經完成了一輪整村推進的扶貧投資。余下的10萬多個貧困村如在“十一五”期間都覆蓋一遍，共需財政扶貧資金1250 億元，減去當前每年150億人民幣的扶貧資金，據國家扶貧辦的計算，未來五年內每年財政要多拿出150億人民幣投入扶貧。這樣才能保證在“十一五”結束后使全國的貧困村徹底地改變面貌。配合農村低保系統的建立，大體上解決了中國農村的貧困問題。

　　三.實行對農村與城市貧困人群的九年免費義務教育

　　九年義務教育制度是一項深得民心的好政策，對提高入學率和改善基礎教育狀況發揮了不可估量的積極作用。鑒于義務教育的公益性與普遍性原則，國家已經確認義務教育為政府的份內職責。但是，由于中國義務教育的學生基數大，財政底子薄，在過去很長一段時期內，國家財政雖然負擔了絕大部分經費投入，但學生家長也要負擔部分費用。 最近,政府決定要在未來兩年中實行農村免費義務教育, 把學生家庭，特別是農村學生家庭與城市貧困家庭從義務教育的重負下解放出來。這是中國教育史上的又一重要里程碑。

　　從國際比較看，免費義務教育是大多數國家的共性選擇。發達國家從早期的6年義務免費教育制度，逐步提高到8年、10年，最終實現包括大學和幼兒園在內的廣義免費教育制度。在發展中國家，免費義務教育也十分普遍，亞洲國家更是以重視教育著稱，大多國家都已實行免費義務教育。根據亞洲開發銀行用2003年的數據的匡算，實行農村免費義務教育，財政每年要增加開支在210億到845億元左右。如分兩年實行, 每年要增加財政支出約105億至422億之間。

　　四. 建立一個覆蓋全體農民的新型合作醫療體系

　　中國農村衛生條件比較惡劣，因病致貧已經成為農村貧困的最主要的原因之一。在改革開放前，中國曾用很低的成本建立了舉世矚目的合作醫療制度，農村三級預防醫療保健網以及鄉村醫生隊伍。改革開放后，原有的合作醫療體系隨著人民公社的解體而崩潰。為解決關系到八億農民健康的大問題，建立新型合作醫療體系為“十一五”期間的重要任務。新型農村合作醫療是以大病統籌為主的農民自愿參加，政府提供一定補助的醫療互助制度，根據試點的經驗要使全體農民參加新型合作醫療組織，以每個農民政府補助20元計算，共需要財政資金160億元人民幣。根據社科院政策研究中心在陜西洛川做的試驗，如把小病統籌及公共衛生服務加入，配合農民的醫療合作組織，每個農民每年還要加10元錢，政府要多拿10元錢。

　　據此，建立包括公共衛生服務在內大小病均統籌的新型農村醫療衛生體系，財政每年要拿出240億人民幣，如分五年逐步實行，則每年新增財政支出為50億元人民幣。

　　五.貧困大學生全免學費

　　從1999年以來的大學擴招對我國經濟以及社會發展的貢獻是有目共睹的。大學擴招不但使我國高等教育的規模發生了歷史性變化，也對人們的教育理念形成了巨大沖擊。然而，擴招的同時也出現了一系列的新矛盾，最突出的為高學費使部分貧困家庭學生上大學難的問題。這個問題得不到根本上的解決，會嚴重影響高校繼續擴招以至阻礙高校的進一步發展。大學生還是社會上最活躍的一個群體，處理不好，還會影響社會穩定。

　　解決貧困大學生上學難的問題，不能靠減少學費，因為對于人均收入不足1000元的農村貧困家庭來說減少到3000元，他們也是交不起。即使是借了

　　五.國家財政的承受能力

　　至此，我們可以推算，要在“十一五”期間基本上解決上述的農村中最急需的幾項內容，財政每年要至少多拿出465億人民幣。我國近年來每年新增財政收入為5000億元。用新增財政收入10%左右就可以基本上解決這些急切需要公共財政投入的重要問題。也就是說，即使是在現有的政府支出格局基本不變的條件下，在當前的財力下，完全可以做到的。

　　如果上述的措施在“十一五”期間都基本上能實現。八億農民每個人都能受益。特別是解決了農民的教育與醫療這兩大負擔，平均每年直接多給農民補助380億元。減少了農民的負擔就等于增加了農民的收入。這是在減免農業稅后大舉減輕農民負擔的又一重大舉措。

　　在上述的措施中，貧困農民，特別是極貧困的農民受益最大。對他們來說，不但享受到了與其他農民一樣的免費義務教育，大小病統籌等措施，他們還通過整村推進式的扶貧方式，大大改善了他們的生活與生產條件；通過整村推進中種養殖等增收項目能使他們增加收入。對于極貧困戶來說，他們能享受到農村低保的照顧，生活有了基本保障。他們的子女上學也全部得到免費。使他們的下一代能夠擺脫貧困。

　　我們說這些只是“十一五”期間最基本的新投入，在公共財力允許的情況下，國家還可以投資更多的利國利民的項目。在保證上述最優先項目的資金投入的前提下，政府“雪中送炭”的投資單子中還可以加上另一些重要問題。如農村基礎設施、節能、環保、農業投入、職業教育、農民工子女受教育、等等。

　　以上的計算，是建立在現有的政府開支格局基本不變的前提下的。要真正實現的政府職能轉變，政府要在屬于公共財政的領域中有所作為，還要考慮事情的另一面，即要找出那些政府有所不為的領域與項目。政府從那些競爭領域中退出，從那些民間資本愿意進入的行業中退出，就可以騰出更多的財力來支持公共領域的投入， 使市場更活躍，發展更平衡的和諧社會。

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