夏斌：對我國金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營監(jiān)管的建議

　　夏斌，新浪專欄作者，2002年9月至今，任國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長，研究員。其著作《中國私募基金研究報(bào)告》、《貨幣供應(yīng)量已不適宜作為我國貨幣政策的中介目標(biāo)》、《當(dāng)前中國企業(yè)資金確實(shí)偏緊》、《金融控股公司在中國》、《對“投資基金法”立法的七項(xiàng)建議》等文章，在決策界、學(xué)術(shù)界引起了較大的反響。

　　1月9日-1月13日，新浪財(cái)經(jīng)把一周的時間留給夏斌。----編者按

　　        　對我國金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營監(jiān)管的建議     1月12日  星期四

　　文/夏斌

　　一、我國金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營的特征

　　我國目前金融機(jī)構(gòu)的綜合經(jīng)營或者被人稱為的“混業(yè)經(jīng)營”，在我國現(xiàn)實(shí)生活中已大量存在。而且形式繁多，各式各樣，但歸納起來主要有三類。

　　一是通過成立金融控股公司或金融集團(tuán)，持有多個金融機(jī)構(gòu)股權(quán)，達(dá)到綜合經(jīng)營或“混業(yè)經(jīng)營”。如中信、光大、平安集團(tuán)，這些集團(tuán)分別相對控股與絕對控股銀行、證券、保險(xiǎn)、基金、期貨、信托等金融機(jī)構(gòu)。也有實(shí)業(yè)公司投資金融業(yè)形成的金融集團(tuán)，如山東電力集團(tuán)和國家開發(fā)投資公司等。

　　這些綜合經(jīng)營或稱為“混業(yè)經(jīng)營”，并不是直接意義上的混業(yè)經(jīng)營，即銀行直接經(jīng)營保險(xiǎn)，實(shí)業(yè)企業(yè)直接經(jīng)營金融業(yè)務(wù)，而是通過股權(quán)的持有，通過跨行業(yè)投資間接實(shí)現(xiàn)綜合經(jīng)營或“混業(yè)經(jīng)營”。

　　二是各類金融機(jī)構(gòu)相互合作，共用平臺，或者成立專門機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)銷售功能上的綜合經(jīng)營。即金融機(jī)構(gòu)之間相互代理銷售金融產(chǎn)品，如銀行銷售基金、保險(xiǎn)產(chǎn)品，證券公司銷售基金。或者是一集團(tuán)內(nèi)不同金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一網(wǎng)頁，共同營銷產(chǎn)品。一些金融集團(tuán)實(shí)現(xiàn)集團(tuán)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)的集中與統(tǒng)一處理。

　　三是各類金融機(jī)構(gòu)共同競爭同一類性質(zhì)的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。目前各類金融機(jī)構(gòu)出于各種原因或壓力，已都紛紛將資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)作為業(yè)務(wù)發(fā)展重點(diǎn)之一，如銀行的理財(cái)業(yè)務(wù)，證券公司的定向資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)與集合資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，保險(xiǎn)公司的分紅保險(xiǎn)、投資聯(lián)結(jié)保險(xiǎn)，信托公司各式各樣的信托計(jì)劃，基金管理公司的各類證券投資基金以及擬推出的客戶委托投資計(jì)劃等。雖然這些業(yè)務(wù)名稱各不相同，具體操作上因各監(jiān)管部門監(jiān)管方式不一而導(dǎo)致業(yè)務(wù)方式不盡一樣，但這些行為體現(xiàn)的都是“信托”原則，實(shí)現(xiàn)的都是相同的 “代客理財(cái)”功能。從這一點(diǎn)講，在這類業(yè)務(wù)方面，中國各類金融機(jī)構(gòu)已真正實(shí)現(xiàn)了綜合經(jīng)營或混業(yè)經(jīng)營。

　　二、我國金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)分析

　　1、資產(chǎn)管理市場嚴(yán)重混亂狀況有所收斂，但未根本扭轉(zhuǎn)。當(dāng)前，我國各類金融機(jī)構(gòu)均已開展形式各異的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，鑒于近幾年實(shí)踐中的慘痛教訓(xùn)，一些監(jiān)管部門在監(jiān)管理念與政策上已有所調(diào)整，正在逐趨統(tǒng)一，但從總體上看，各監(jiān)管部門在資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)監(jiān)管上，在法律依據(jù)、監(jiān)管政策上仍協(xié)調(diào)不夠，不盡相同。例如，在是否可以異地開展業(yè)務(wù)，委托理財(cái)?shù)淖畹屯顿Y金額，最低收益保證，委托理財(cái)?shù)娜藬?shù)限制、委托財(cái)產(chǎn)的單獨(dú)設(shè)賬、第三方托管等方面存在差異，仍存在嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)隱患。而且不同金融機(jī)構(gòu)開展同一的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，受到寬嚴(yán)程度并不相同的監(jiān)管約束，出現(xiàn)嚴(yán)重的不公平競爭。

　　2、金融機(jī)構(gòu)間關(guān)聯(lián)交易增多，出現(xiàn)嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)傳遞現(xiàn)象。綜合經(jīng)營的最大優(yōu)勢在于發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，最大風(fēng)險(xiǎn)是如何防范不正當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)交易引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)傳遞。目前隨著金融集團(tuán)的建立，金融機(jī)構(gòu)之間以及與股東之間的關(guān)聯(lián)交易逐步增多。由于我國目前對金融控股集團(tuán)防范風(fēng)險(xiǎn)的防火墻制度尚未系統(tǒng)建立，隨著金融機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)聯(lián)系的密切，關(guān)聯(lián)交易自然增多，風(fēng)險(xiǎn)傳遞問題日益嚴(yán)重。如曾一度對證券公司的委托理財(cái)監(jiān)管不力，導(dǎo)致證券公司挪用客戶委托理財(cái)資金，已造成成百億元的資金虧損，形成了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。由于監(jiān)管層面始終缺乏對金融集團(tuán)的協(xié)調(diào)監(jiān)管，造成德隆系等實(shí)業(yè)集團(tuán)下巨額風(fēng)險(xiǎn)損失的產(chǎn)生，又進(jìn)而傳遞到交通銀行等金融機(jī)構(gòu)。

　　3、外資金融集團(tuán)對我國金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營的影響。目前，有部分綜合性的海外金融集團(tuán)已通過各種渠道分別進(jìn)入我國的保險(xiǎn)、證券、銀行等金融領(lǐng)域，甚至實(shí)業(yè)投資領(lǐng)域，對我國分業(yè)經(jīng)營政策帶來沖擊。例如匯豐集團(tuán)在銀行業(yè)，擁有上海銀行8%的股權(quán)，擁有福建亞洲商業(yè)銀行27%的股份，擁有交通銀行19.9%的股權(quán)。在保險(xiǎn)業(yè)，擁有平安保險(xiǎn)19.9%的股權(quán)，擁有北京匯豐保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司24.9%的股權(quán)。在基金管理業(yè)，匯豐與山西信托投資公司成立合資基金管理公司，匯豐占股33%。幾乎所有的持股比例分別看，都已達(dá)到我國對外資股東持股比例的高限，合計(jì)看已超過我國的有關(guān)規(guī)定。中資各類金融機(jī)構(gòu)普遍反映，我國國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營，但在華的外資金融機(jī)構(gòu)背后大多是金融集團(tuán)，他們擁有人才、數(shù)據(jù)及部分業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)性的混業(yè)經(jīng)營。在我國目前監(jiān)管部門缺乏對綜合經(jīng)營監(jiān)管約束的背景下，具有綜合經(jīng)營優(yōu)勢的國外大金融集團(tuán)大舉入境，不僅對中國金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營形成巨大壓力，而且此本身的風(fēng)險(xiǎn)不能低估。

　　三、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度的建設(shè)

　　目前我國現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中已經(jīng)存在大量金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營的巨額風(fēng)險(xiǎn)。只是當(dāng)單個金融機(jī)構(gòu)出事，基于分別監(jiān)管的原則，分別處置風(fēng)險(xiǎn)，無人統(tǒng)計(jì)與計(jì)算因集團(tuán)控股導(dǎo)致的總體風(fēng)險(xiǎn)量、風(fēng)險(xiǎn)的相互傳遞量。因此，當(dāng)務(wù)之急，在我國目前根本改變分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管原則條件還不充分成熟條件下，要盡快建立對金融集團(tuán)控股的有效監(jiān)管措施，和建立適合我國目前狀況的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)我國金融機(jī)構(gòu)目前綜合經(jīng)營現(xiàn)狀和金融市場的進(jìn)一步發(fā)展趨勢，當(dāng)前總的監(jiān)管思路應(yīng)該是：“在堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管原則的同時，實(shí)現(xiàn)部分業(yè)務(wù)逐步向功能性綜合監(jiān)管的過渡”。

　　為此，首先應(yīng)明確對于目前銀行、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的三大傳統(tǒng)基本業(yè)務(wù)，各類金融機(jī)構(gòu)仍應(yīng)嚴(yán)格遵守“分業(yè)經(jīng)營”的原則。雖然我國已經(jīng)出現(xiàn)金融控股以及金融機(jī)構(gòu)之間的相互投資，但這仍然還僅限于股權(quán)投資，是一種跨行業(yè)的投資，并不是嚴(yán)格意義上的三大業(yè)務(wù)的融合與混業(yè)，因此分業(yè)監(jiān)管仍能基本適應(yīng)當(dāng)前我國金融業(yè)的發(fā)展需求。其次，從國際經(jīng)驗(yàn)看，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管是綜合監(jiān)管的基礎(chǔ)。我國目前金融監(jiān)管的能力仍然較低，有必要堅(jiān)持一個時期的分業(yè)監(jiān)管，從而進(jìn)一步提高監(jiān)管部門對各行業(yè)的監(jiān)管能力。第三，目前中國金融機(jī)構(gòu)的綜合經(jīng)營主要體現(xiàn)為金融集團(tuán)控股下的間接綜合經(jīng)營和三大傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)之外的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。此二大特征不僅是中國金融業(yè)發(fā)展與深化的必然，而且也是當(dāng)前盡快解決中國金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營壓力，提升民族金融業(yè)競爭力的急迫需求。因此，有關(guān)部門應(yīng)順應(yīng)這個發(fā)展趨勢，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，通過漸進(jìn)性方式逐步實(shí)現(xiàn)綜合經(jīng)營。與此相對應(yīng)，我國的金融監(jiān)管制度安排也應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整。在堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管的前提下，視金融業(yè)務(wù)發(fā)展，局部擇機(jī)走向功能性綜合監(jiān)管。

　　1、制定對金融控股集團(tuán)監(jiān)管的相關(guān)制度

　　我國金融業(yè)近幾年的教訓(xùn)表明，盡管金融控股集團(tuán)實(shí)現(xiàn)的只是間接綜合經(jīng)營，但大量金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生往往是因?yàn)檎�府疏于對金融控股集團(tuán)層面的關(guān)注與監(jiān)管。為此，應(yīng)盡快制定對金融控股集團(tuán)的監(jiān)管制度，明確監(jiān)管主體與監(jiān)管內(nèi)容。考慮到外資金融集團(tuán)綜合經(jīng)營對我國金融系統(tǒng)可能產(chǎn)生的影響，不論母公司(控股公司)的注冊地是否在中國境內(nèi)，只要是實(shí)質(zhì)控制中國境內(nèi)兩類不同金融機(jī)構(gòu)以上的境外機(jī)構(gòu)，就應(yīng)認(rèn)定是金融控股集團(tuán)，要求單獨(dú)成立金融控股公司，除對其屬下單個金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管外，還需對金融控股集團(tuán)進(jìn)行監(jiān)管。今后，為降低金融控股集團(tuán)內(nèi)股權(quán)不透明造成的風(fēng)險(xiǎn)，要求其采取一定的措施保證其股權(quán)結(jié)構(gòu)簡單、透明。如果僅僅控有兩個金融機(jī)構(gòu)但尚未達(dá)到實(shí)質(zhì)性控制，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定是否必須單獨(dú)設(shè)立金融控股集團(tuán)。

　　一般來說，銀行發(fā)生危機(jī)，對一國金融體系的損害最大，為此各國對銀行的監(jiān)管最為嚴(yán)厲，對金融控股集團(tuán)的監(jiān)管，也是重點(diǎn)防止銀行體系遭受不必要的危險(xiǎn)。有鑒于此，金融控股集團(tuán)監(jiān)管主體的選擇可遵循以下原則：只要金融控股集團(tuán)內(nèi)擁有銀行，不論是否實(shí)質(zhì)控制，都由銀監(jiān)會做為該金融控股集團(tuán)的監(jiān)管主體；如果金融控股集團(tuán)不擁有銀行，則根據(jù)集團(tuán)主要資產(chǎn)的性質(zhì)，確定主監(jiān)管者，由證監(jiān)會或保監(jiān)會擔(dān)任監(jiān)管主體。

　　在具體監(jiān)管操作上，金融控股集團(tuán)的監(jiān)管主體不對金融控股集團(tuán)內(nèi)單個金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管(原監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)除外)，但必須對金融控股集團(tuán)進(jìn)行并表監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)控金融控股集團(tuán)的資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)集中度和關(guān)聯(lián)交易。

　　2、對當(dāng)前蓬勃發(fā)展的各類金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，應(yīng)盡快統(tǒng)一游戲規(guī)則。鑒于我國各金融機(jī)構(gòu)都已經(jīng)從事并相互大規(guī)模競爭同一的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)的運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)管思路也大致相同，但法律依據(jù)、監(jiān)管政策又不完全一致。為此，對這類業(yè)務(wù)可先實(shí)現(xiàn)功能性的綜合監(jiān)管。可由國務(wù)院副秘書長牽頭，會同人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會共同出臺《金融機(jī)構(gòu)開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)管理辦法》(簡稱《管理辦法》)，統(tǒng)一游戲規(guī)則，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。《管理辦法》應(yīng)依據(jù)信托的基本原理對這些資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范。各監(jiān)管部門根據(jù)所管轄金融機(jī)構(gòu)開展資產(chǎn)管理的特征，在《管理辦法》的基礎(chǔ)上，可出臺具體的管理細(xì)則。

　　3、盡快建立分層次的監(jiān)管協(xié)調(diào)平臺。當(dāng)前有關(guān)監(jiān)管部門已經(jīng)建立的協(xié)調(diào)平臺，一是從關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)需求出發(fā)而設(shè)立的，二是更多地側(cè)重于信息交流的聯(lián)系會議制度。但是，如上所述，隨著金融機(jī)構(gòu)各種綜合經(jīng)營業(yè)務(wù)的拓展，與分業(yè)監(jiān)管的矛盾將日益突出，為防止金融監(jiān)管制度出現(xiàn)階段性的不適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的問題出現(xiàn)，有必要確立具有長效的分層次的監(jiān)管協(xié)調(diào)制度，以確保分業(yè)監(jiān)管向功能性綜合監(jiān)管的逐步過渡。

　　(1)建立金融危機(jī)處置協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)發(fā)生金融危機(jī)或重大金融突發(fā)事件時，對金融危機(jī)或突發(fā)事件實(shí)施有效及時的“危機(jī)管理”。金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營后，大量的風(fēng)險(xiǎn)通過金融集團(tuán)內(nèi)對沖分散后，有時可表現(xiàn)為金融集團(tuán)經(jīng)營更加穩(wěn)定。但一旦風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，其突然性、破壞性又往往比未實(shí)現(xiàn)綜合經(jīng)營更為嚴(yán)重。為了應(yīng)對這種突發(fā)、巨大的金融危機(jī)，有必要在國務(wù)院層面建立金融危機(jī)處置協(xié)調(diào)機(jī)制。可由分管金融副總理掛帥，人民銀行、

　　(2)建立金融業(yè)務(wù)、產(chǎn)品創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制。通過漸進(jìn)方式推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的綜合經(jīng)營，必然涉及大量突破原有法律、法規(guī)和規(guī)章的金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品的創(chuàng)新。為了支持金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新，同時協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門在業(yè)務(wù)、產(chǎn)品創(chuàng)新方面的監(jiān)管，有必要建立業(yè)務(wù)、產(chǎn)品創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制。如目前各類金融機(jī)構(gòu)均開展的功能相同且不涉及三大傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。該協(xié)調(diào)可由國務(wù)院副秘書長牽頭，人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會參加，及時會商，共同制定基本管理原則，以國務(wù)院法規(guī)形式頒布。各相關(guān)部門可根據(jù)此法規(guī)制定具體細(xì)則。對于突破重大法律的業(yè)務(wù)、產(chǎn)品創(chuàng)新，報(bào)國務(wù)院審后由人大審議。

　　(3)信息共享機(jī)制。在當(dāng)前季度聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上，各監(jiān)管部門、中央銀行之間形成3＋1的信息共享機(jī)制。各監(jiān)管部門、中央銀行應(yīng)與金融控股集團(tuán)監(jiān)管部門共享對該集團(tuán)內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)場、非現(xiàn)場監(jiān)管信息以及各種監(jiān)管處罰信息。建立信息共享機(jī)制時，應(yīng)綜合考慮成本收益，各部門不能各搞各的，重復(fù)設(shè)置信息管道，收集信息，增加政府開支，同時給被監(jiān)管者增加過多成本。同時在實(shí)現(xiàn)共享信息時，可設(shè)置部門間保密墻，確定各種信息的閱讀權(quán)限。

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