秦暉：切實保障農民地權 發展鄉村社會民間組織

　　地權是農民公民權益的最低保障，但不是農村社保的藥方。應發展鄉村社會民間組織，以民間組織的合作、互助保障，彌補政府保障之不足

　　秦暉

　　土地權是多層次的，到底哪些層次的權利應歸農戶，哪些歸社區(集體)，哪些歸國家

，以中國之大，各地情況千差萬別，似不能一概而論。實際上這些年來“全國統一的土地政策”在各地實行的差異十分突出。因此，地權政策中應該適當增加因地制宜的成分，給農民以一定程度的民主創制權。

　　當前地權政策的主導方向應當是切實保障農民的地權，不一定是“所有權”，但至少是現行政策已允許給予的那些層次的權利。

　　地權：農民公民權的“底線”

　　在當前條件下侵犯農民的公民權益，往往是通過侵犯農民的合法土地權益表現出來的，因而保障農民地權不受侵犯是維護農民公民權的一個重要“底線”。在這個意義上，地權與其說是“最低福利保障”不如說是“最低權利保障”。如果農民簽訂的承包合同可以被權勢者隨意撕毀，農民可以被隨意趕出他們享有合法權利的那塊土地，那么他們還有什么權利是不可侵犯的？

　　目前我國的公民保障機制并不健全，公共權力的運作機制不夠規范，尤其農民更是權利易受侵犯的弱勢群體，我國目前推行的村民民主自治計劃的提法本身，也表明了鄉村民主仍在建設之中，在這種情況下，給農民的公民權設置一些保障的“底線”，劃定一些行政權力不宜進入的領域，是十分重要的。哪怕是以犧牲一部分“土地配置最優化”效益為代價也是值得的、利大于弊的。

　　而以所謂規模效益為理由來侵犯農民權利則必須避免。如果擴大干預農民地權確屬必要，也應當在公共權力運作機制改革后、在法治狀態下再來考慮這類問題。

　　此外，盡管保障農民地權未必會導致農地資源配置的優化，但它在經濟上仍有正面作用。如受保障的地權可以作為抵押，有利于建立農村信用體系，彌補如今日益突出的鄉村金融服務真空等等。

　　把推動農業規模經營作為變革土地制度的目的是不合適的。在我國目前的條件下，農地配置優化，或者說農地規模經營的主要限制條件在于，農民非農化就業前景不明。這一前景如果沒有很大的擴展，無論什么樣的規模經營都不可能有多少發展空間，不管是通過土地“私有化”以市場方式搞規模經營，還是通過“反私有化”以行政方式搞規模經營。

　　駁斥“土地保障論”

　　目前條件下我國多數農區農業經營的不經濟，已使土地喪失了產生“農業利潤”的資本功能，而成為一種生存保障手段。

　　現在有一種看法認為，農民可以用自己耕作的份地為自己提供“保障”，“社會”要做的只是行使權力禁止農民自由處置份地、削減農民持有份地的年限、強制農民承擔“保障”自己的義務。把“社會保障”不是看作政府的義務、公民的權利，而是看作政府的權力、公民的義務，這是一種顛倒的看法。這等于是政府讓農戶自己保障自己。

　　在社會無法承擔“社會保障”義務的情況下，農民依靠自己的土地維持生存是很自然的。問題是，這些土地真能提供“保障”嗎？

　　人們往往想當然地認為，農民流離失所、形成流民群乃至發生“農民戰爭”都是因為沒有土地，有了土地就有了“保障”。事實上，歷代農民戰爭發生時的社會危機中，常見的并不是很多農民無法獲得土地，而是相反的情景：沉重的負擔、惡劣的吏治以及種種天災人禍使農民有地不種、棄地而逃。

　　今天，在東部富裕地區農民的社會保障在很大程度上不太依靠土地(土地在這里更多是資本)，而西部貧困地區，土地也無法提供社會保障，土地在這里更多地成了負擔。換言之，無論歷史還是現實，無論現實中的富裕地區還是貧困地區，“土地社會保障論”都是難以成立的。

　　從理論上講，社會保障是某種社會組織的事，而不是某種要素的事，因而“國家保障”與“土地保障”并不構成一種并列的選擇關系。國家(政府)財政如果無法承擔保障義務，替代的選擇可能是社區、企業、家族、教會、非盈利組織等等來承擔這一義務，而絕不可能是“土地”來承擔，正如不可能是“資金”、“勞力”來承擔一樣。

　　我國如今仍然是不發達國家，社會發展水平與經濟發展水平一樣還比較低，社會保障網尚不能惠及多數農民并不是什么難以理解的事。實事求是地承認這一點并不丟人，而如果自欺欺人地把事情說成是：我們沒有“國家福利”，但有“土地福利”，卻有可能使人誤以為我們的農民已有了“另一類型”的社會保障，從而取消了建立農村社會保障體系的任務。

　　同時，從上述社會保障的定義也可以看出，我國農村社會保障的缺乏不僅與經濟發展水平不高有關，更與社會組織資源的貧乏有關。官辦的組織無力或無法提供社會保障(即所謂國家保障缺乏)，民間的組織又沒有，無怪乎只有“土地保障”即農戶自我保障了。

　　解決農村社會保障問題，要靠發展經濟增加財政實力，同時要以開明的態度鼓勵鄉村社會各種民間組織，以民間組織合作、互助彌補政府保障不足。

　　(作者為