趙曉：產權不清積弊叢生 把土地所有權交給農民

　　現行的土地集體所有、農戶承包經營的制度框架，已不可能繼續支撐中國的城市化和農業的長期發展。只有還農民以真正的土地所有權，中國市場經濟變革才不會在土地問題上翻跟斗

　　對于中國的土地，尤其是農村土地，應該建立一個什么樣的現代產權制度呢？

　　產權不清積弊叢生

　　據測算，2002年我國國有土地資產總量達25萬億元左右，約占2002年中國全部資產性財產總量的66%以及全部國有資產總量的76%，以及2002年全國GDP的2.44倍。然而，這筆最大的資產，卻是產權界定嚴重不清楚、產權交易積弊叢生的資產。

　　據紀檢、監察部門統計，在領導干部以權謀私、貪污受賄的案件中，涉及土地批租問題的約占三分之一。此外在福布斯全球富豪榜中，500富豪大約只有30人左右是地產商，但中國大陸100名富豪榜單上竟有50%以上的企業涉足

　　“肥沃”的土地成為當今中國經濟領域尋租的最熱門領域。這些“尋租”之所以得逞，一方面是因為官員權力缺乏制約，官員可以任意征收農民的土地。另一方面則是因為農民對土地的產權是殘缺的，農民無法保護自己的產權。

　　地方政府剝奪農地

　　從土地產權角度看，現行家庭聯產承包責任制的問題在于：(1)集體土地產權主體不清，因此農民不敢對土地進行長期投資，也不能將土地以抵押等方式獲取融資，從而大大限制了土地收益。(2)土地產權殘缺，農民無法對土地進行有效保護和交易。地方政府隨意解除承包合同、侵犯農民合法權益的現象普遍發生，各地政府則借機“經營城市”，大搞“圈地運動”，通過對農民的剝奪，獲得城市化所需的土地增量。

　　現行《土地管理法》對農村建設用地的規定，其實是有悖于《憲法》的。《憲法》只是規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規定對土地實行征用”；而《土地管理法》卻將征用土地用途擴大為：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體的土地”。

　　這造成了極其悖謬的現象：就連路邊建一個營業性的飯館，都可以混同于“為了公共利益的需要”，都必須通過政府征用土地；而農村集體和農民的土地如果沒有被政府征去，任何人都不能投資建設。這實際是政府利用管理者職權剝奪農村集體土地所有者。

　　在今天，農村的土地制度已經面臨著嚴峻的挑戰。按規劃，今后15年內至少要有1.5億農民轉入城市，那么他們轉入其他行業的資本是什么？城郊農民一般在土地被征用后轉入第二和第三產業。土地征用費是他們轉產的過渡費用。

　　但是，非城郊農民產業轉移拿什么做保障？如果能將土地產權劃歸農民所有，他可以在進城之后將土地賣掉，使剩下來的人耕種更多土地，使土地經營集約化，從而提高生產效率和實現大機械化。而現行土地政策下顯然無法做到這一點。

　　給農民真正的土地所有權

　　進入21世紀，中國人需要認真反省：農村的土地承包制是否已經走到盡頭？在加入WTO后，小農經濟如何應對發達國家的大農經濟，過去的那一套殘缺的產權安排，難道真的能夠成為救農民于城市化洪水之中的稻草？

　　當前家庭聯產承包責任制的背后是土地使用權的平均分配，帶有強烈的計劃色彩，與依靠市場力量優化配置資源相悖。中國現行的土地集體所有、農戶承包經營的制度框架，已不可能作為一種基礎性的制度，繼續支撐中國的城市化和農業的長期發展，因此，政策和立法都必須有根本性突破。

　　楊小愷的分析表明，在自由契約下自發出現的多樣化制度，是在不同條件下對各種復雜兩難沖突的最優折衷，因此，關鍵的問題是建立在私人產權基礎上的自由契約，而不是政府硬性規定具體的土地制度形式。

　　筆者在這里呼吁把土地所有權真正交給農民，并且在法律上確認土地所有權為一束權利，包括：(1)農民有對承包土地的排它控制權；(2)農民有對于土地的自主利用和經營權；(3)農民有土地上所生產產品的剩余索取權；(4)農民有自主的土地處置權，如所有權和使用權的有償轉讓、轉包、租賃、入股、抵押、繼承等權利。

　　對土地制度進行這種根本變革，在當前至少將帶來四大好處。

　　第一，它可以惠及中國目前最廣泛也是人口最多的農民，緩解二元結構。

　　第二，它將打破政府一手包辦土地市場的壟斷局面。放開土地供應，

　　第三是政府不再壟斷土地市場，可以使政府專心致力于維護生態，改善環境，做好社會保障等公益事業，發揮好公共管理職能，從而形成地方發展的良性循環。

　　第四，它有利于消除尋租的土壤，保護官員們免于犯罪，為現代政權制度的建立提供條件。

　　只有從土地產權的根本上進行變革，建立起土地的現代產權制度，中國的市場經濟變革才不會有土地問題上翻跟斗，中國也才能真正揮別屢禁不止的腐敗，并在相對公平的基礎上走向城市化和現代化，走向天下大治。

　　(作者為國資委研究中心宏觀戰略部部長)