趙曉專欄周11月9日文章：告別奪窮買富

　　趙曉，新浪專欄作者，北京大學光華管理學院經濟學博士，北京科技大學經濟管理學院教授，世界銀行—北大中國經濟研究中心客座研究員，中國體制改革研究會特約研究員、中國經濟改革研究基金會學術委員，天則經濟研究所特約研究員，中央電視臺“中國財經報道”財經觀察員，榮獲 “中國經濟學青年學者獎”提名。研究領域涉及宏觀經濟與政策分析、國企改革、市場跟蹤與預測，特別是在通貨緊縮問題上于1998-1999兩年內在《經濟研究》發表四篇文章，從趨勢到政策均做出精辟的分析，直接影響了當時宏觀政策取向的調整。

　　11月7-11月11日，新浪財經把一周的時間留給趙曉。----編者按

　　                告別奪窮買富     11月9日  星期三

　　文/趙曉

　　——根本變革土地產權制度

　　在中共十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制的決定》綱領性文件中，第一次提出建立現代產權制度。對于中國的土地制度，尤其是農村土地制度，應該建立一個什么樣的現代產權制度呢？本文試對此作些探討。

　　聚寶盆還是無底洞

　　在福布斯全球富豪榜中，500富豪大約只有30人左右是地產商，但中國大陸100名富豪榜單上竟有50%以上的企業涉足了房地產業，或者以房地產為主業。難道房地產真的成了中國的黃金產業？難道房地產真的成了催生富豪的聚寶盆？其實不然。地產界多富豪并為富豪所趨之若鶩的真正原因，就在于地產是中國最佳的尋租場所，是比股市圈錢還要來得快、風險又小的聚寶盆。

　　如此眾多的富豪誕生與如此眾多的官員落水，其背后可用“尋租”二字來概括，而“尋租”之所以得逞，在硬幣的一面是官員的權力缺乏制約，官員可以任意地征收農民的土地。在硬幣的另一方面則是農民對于土地的產權是殘缺的，農民無法保護自己的產權。

　　當然，城市中已有的國有土地同樣存在腐敗問題和產權制度的問題。但中國城市化主要是通過增量土地的擴張來完成，因此，城市化過程中農民土地的占有是我們主要關注的對象。

　　由于目前土地制度中的產權模糊，農民不敢對土地進行長期投資，也不能將土地以抵押等方式獲取融資，從而大大限制了土地的收益。同時，土地產權殘缺，從而農民無法對土地實施有效的保護和交易。登姆塞茨提出過“所有權殘缺(the truncation of ownership)”的概念，指的是所有權不完整，這一概念最能表明政府對農民的土地產權的性質。由于農民對于土地所有權的殘缺，集體土地的征用過程中自然而然地出現種種不公，地方政府隨意解除承包合同、侵犯農民合法權益的現象在全國普遍發生，各地政府則借機“經營城市”，大搞“圈地運動”。中國90年代“圈地運動”最鮮明的特色就是：主要發生于城市及其周邊地區(這些區域基本都是房地產最熱點的區域)，其中有許多都不是“國有土地”。

　　這樣的做法據說是憲法對于城市土地的國有化所致。然而，現行的《中華人民共和國土地管理法》對農村建設用地的規定其實是有悖于《中華人民共和國憲法》的。中國房地產協會副會長孟曉蘇指出，“農村建設用地必須轉為國有以后才能進入二級市場流轉”這條規定源于《中華人民共和國土地管理法》，而憲法的規定只是：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規定對土地實行征用”，而土地管理法卻將征用土地用途擴大為：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體的土地”。顯然，《中華人民共和國土地管理法》“農村建設用地必須轉為國有以后才能進入二級市場流轉”的規定并不符合憲法，甚至是違背憲法的，其結果造成了極其悖謬的現象。

　　由此導致的結果是，中國農民無法合理地獲取土地收益，“三農問題”愈演愈烈。由此大大地加劇了中國社會關系的不和諧狀態。周其仁教授為此呼吁：“真的為農民收入問題發愁嗎？那就把“征地+補償+批租”制度廢了吧！”

　　自由契約下的最優折衷

　　什么樣的土地制度才最為合理？無論是政府和學者常常為此絞盡腦汁。其實，經濟學的分析早就表明(楊小愷，2003)，在自由契約下，自發出現的多樣化制度都是在不同條件下對各種復雜兩難沖突的最優折衷，因此，關鍵的問題是建立在私人產權基礎上的自由契約而不是政府硬性規定具體的土地制度形式。分成地租制度曾被經濟學家認為是不利于經濟發展的制度，因為佃農沒有得到他的努力所產生的全部邊際收益，生產積極性會受到打擊。但是1970年發展起來的信息經濟學證明，在一個自由契約制度中自發產生的分成地租制度是一種有效率的土地制度(斯蒂格利茨，1974；張五常，1969)。此外，現代信息經濟學和租佃理論的預期(斯蒂格利茨，1974；張五常，1969)還證明，不同的土地制度都在特定條件下是風險分擔和提供激勵的兩難沖突之間的最優折衷，所以并不存在一種制度在所有條件下比所有其他制度壞，也不存在一種制度在不同條件下比所有其他制度好的情況。

　　可見，從經濟學理論看，政府其實不必關心中國今后的具體的土地制度，而應致力于建立起土地的現代產權制度，使農民的殘缺的所有權走向完整的私所有權，進而在此基礎上形成土地的自由契約制度。

　　這就必須將當前的家庭聯產承包責任制度再往前推進一步。家庭聯產承包責任制的背后是土地使用權的平均分配，這種有限期分配是重復進行的，帶有強烈的計劃色彩，與依靠市場力量優化配置資源相悖。中國現行的土地集體所有、農戶承包經營的制度框架，已不可能作為一種基礎性的制度，繼續支撐中國農業的長期發展、支持中國的城市化，因此，政策努力和立法都必須有根本性突破。當前，最佳的變革辦法是歸還中國農戶長期而有保障的土地所有權，并允許農戶之間在自愿基礎上進行部分或全部土地使用權的轉讓。

　　土地制度的現代產權

　　為什么不是“給予”，而是“歸還”農民的土地所有權，這是因為在半個多世紀以前，土地就是私有的。農民從來就是這塊土地的主人。正如

　　因此，筆者在這里呼吁把土地所有權真正交給農民，并且在法律上確認土地所有權為一種權利，包括：農民有對承包土地的排它控制權，農民有對于土地的自主利用和經營權，農民有土地上所生產產品的剩余索取權，農民有自主的土地處置權，如所有權和使用權的有償轉讓、轉包、租賃、入股、抵押、繼承等權利。

　　長期看，土地的公平、合理使用在制度上將需要構筑三大基石：第一是要有明晰的、完整的所有權。強調將土地的產權歸還給農民，強調保護農民利益，是這塊基石的最主要內容。第二是政府對于土地利用要有必要的、合理的管制，包括環境管制，也就是一般意義上講的土地規劃，使得土地利用規劃既要反映大多數人的利益，又要能夠對少數人的利益給予保護，但要注意不要對土地產權限制過多，因為限制過多將損害它的基本利益。第三是對土地及其房產的征稅制度，這樣做的目的除了獲得政府收入，還在于防止土地的過度交易和過度集中。當然這里的不動產稅在內涵和本質上不同于目前一些人提出的物業稅的概念(曹建海，2004)。

　　對土地制度進行變革，直接惠澤的也將是房地產市場，推動房地產市場回到更加健康的軌道上來，避免陷于拉美化陷阱。只有從土地產權的根本上進行變革，建立起土地的現代產權制度，中國的市場經濟的變革和中國的城市化運動才不會在土地問題上翻跟斗，中國也才能真正揮別累禁不止的腐敗，并在相對公平的基礎上走向現代社會。

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