易憲容：謹防既得利益集團主導國家金融改革

　　易憲容

　　最近，國內的金融改革如火如荼，無論是銀行改革，還是證券市場改革與保險市場改革都是如此。在這些改革的過程中，分立政策的影響不容忽視，本文將借助日本、韓國及臺灣地區之經驗教訓對其作一點分析。

　　所謂分立政策就是指一國的某一公共政策在政策辯論、政策合法化以及立法過程中，不同的群體、部門以及政黨之間在立場與政策主張、政策認知、政策工具選擇等方面呈現嚴重的對立局面。正如David Mayhew等人指出的那樣，政策分立的結果是，經常會導致政策滯塞、政策停頓及政策無效率，從而造成整個政府某些改革不成功。

　　對于中國目前的金融改革來說，政策分立的現象也較為普遍，如股權分置改革的分歧、國內銀行引進戰略投資者質疑、匯金公司注資證券公司的爭論、國內信用社改革的疑問、房地產問題的爭論等。在目前社會利益日益嚴重分化的情況下，不同部門、群體、利益集團以及不同的人從自己的利益出發，發表不同觀點，原本是十分正常的事，也是社會進步的一種表現，但是當這種不同的意見或觀點成了我們政府的政策分立時，問題就要另當別論了。這種政策分立的結果不是增加改革的成本，就是造成改革的低效率或無效率。

　　我們知道，金融業是一個管制性的產業，因為金融機構是社會大眾所有的錢財管理機構，也是資本市場的供給者。而金融制度無論健全與否，都深深地影響整體經濟、產業發展與國計民生。同時，金融業是容易導致系統性風險的產業。因此，世界各國政府都必須相應建立一套嚴格的監管措施及政策，如銀行設立、分行擴展、銀行業務種類、關系人貸款、金融檢查等，各國政府都有嚴格的限制，并用相應的制度規則進行有效的規范。然而，無論是政府以金融業來推動經濟發展，還是政府對金融業的管制都可能出現低效率或無效率，都可能出現管制或監管失靈。從世界銀行的研究報告可以看到，從1970年到20世紀末，世界有93個國家發生112場經濟危機。如美國1980年代的儲蓄貸款金融公司的紛紛倒閉，1995年拉丁美洲國家金融危機，1997年的亞洲金融風暴等。因此，一國政府對金融業采取什么政策，不僅決定了一國金融市場的穩健性，也決定該國經濟能否持續發展。

　　我們從日本、韓國及臺灣地區上個世紀經濟發展的路徑來看，它們為了維持高度經濟成長，政府超越資本市場法則，往往以寬松貨幣政策對企業進行融資。為了拔高企業成長，甚至于會出現政府為企業舉債的情況，如韓國早年對重

　　比如，日本從1994年陸續爆發金融財務危機，到1998年才通過“金融機構再生關系法”與“早期健全法”等關于金融改革的法案，并在總理府下設立“金融監督”。也就是說，日本在面臨金融危機時，只是采取被動方式應對，只圖事后補救。特別是由于利益集團對日本金融危機認識不同，各自的利益關系不同，這就使得日本的金融改革不僅無法達成對金融改革的共識，更無法形成對金融改革全面的規劃，政府對有危機的金融機構的救助也因此遲遲無法進行，即使后來進行了，也是公共資金救助的金額趕不上不良貸款的增加速度。

　　對于臺灣來說，面臨著“分立政府”而衍生出“分立政策”的政治格局，執政黨所推動的金融改革方案，往往容易受到在野黨的嚴重監督與制衡。這樣，不僅導致金融法規遲遲難以推出，而且導致金融重建資金無法擴展，如金融改革籌集資金受限、適用范圍受限、不良貸款處理方式及工具受限等，從而使得臺灣的金融改革面臨巨大的困難。其原因就在于朝野對金融改革政策的認知分歧及金融改革政策選擇工具的不同。而結果是，2002年底，國際信用評級等機構以“臺灣在金融與財政改革腳步遲緩”為由，宣布將臺灣主權評級下降一等級。有經濟分析員指出，從2000年以來，臺灣的主權評級開始惡化，突出顯示了臺灣金融改革的滯后，而臺灣金融改革滯后的最根本原因就是“分立政策”的結果。

　　1997年金融危機后，盡管韓國行政機構也面臨著“朝小野大”的政治格局，即韓國表面上也有分立政府，但卻沒有分立政策。面對著當時的國家危機，全社會上下萬眾一心都有要堅決改變以往陳舊的金融體系的決心，加上行政機構積極推動，民意機構高度支持，從而形成了韓國金融改革的政治魄力，因此形成韓國朝野對金融改革高度共識，而金融改革的政策工具選擇上也較少歧見，從而使得韓國的金融改革大刀闊斧地進行，并且取得好成效。1997年以來，韓國政府動用26.5%GDP來解決金融危機。經過幾年改革，韓國銀行的資金充足率已由1999年7.4%上升到2001年的10%，銀行不良貸款率從1999年的12.9%，下降到2001年3.4%，整體金融機構盈余績效從1999年的負9.7萬億韓元改變為2001年的正5.3萬億韓元。整個韓國的金融體質得到全面的改觀。而韓國金融改革成功的經驗有三：一是當時國家危機意識的壓力；二是韓國政府處理金融危機是在整個社會及政府共識下進行；三是金融改革透明性，不但定期公布白皮書，而且有系統向國會報告等。

　　以此來對照目前中國的金融改革，盡管近年來各方面取得了不少成績，但是中國金融改革過程中所面臨的政策的分立性隨處可見。比如，出臺一個關于股權分置改革的規則，往往是幾個部委聯合參與；出臺一個關于房地產宏觀調整的政策要七個部委簽名；甚至于一個部委出臺一項政策，卻馬上遭遇另一個部委反擊，如央行出臺了關于房地產金融的121文件，卻立即遭遇到另一個部委主持下以國務院名義的另一個文件來取消；一個部委出臺一份研究報告，另一個部委新聞發言人出來反對等。

　　這些現象說明了什么呢？主要說明我們金融改革或我們政府政策的分立性。可以說，盡管我們的每一次金融改革都會涉及到方方面面的利益與關系，盡管這些關系需要不同的部委、部門的協調才能更好落實，但是這種協調如果表現在政策的分立性上，那么不僅無法達成金融改革上的共識，更無法形成反映整個社會利益的法律與法規，而在這種情況下，勢力強大的既得利益集團往往會成為整個法律法規制定創立的主導，從而讓整個國家的金融改革偏離既定目標。

　　從目前的情況來看，分立政策可能成了我國金融改革的嚴重障礙，已出臺的不少政策看上去很民主，政府決策也很民主化，但實際上不僅付出了高昂的成本，而且也可能成為某些利益集團謀利之工具。從前述國家和地區的經驗教訓不難看出，我國的金融改革如果不能從這種分立政策中走出，那么要想取得很好的成績是不可能的。因此，如何從分立政策走出，不僅是當前我們政府迫切需要考慮的問題，而且也是中國金融改革成功的必由之路。