周誠：土地農轉非后市場增值不應歸原農民所有

　　周誠

　　前不久，《中華人民共和國物權法(草案)》公布，其中指出：國家征收土地，“應當給予合理補償”；“征收承包期內的土地的，應當對土地承包經營權人給予合理補償。”這促使我在過去研究的基礎上對于這一問題再加探索。

　　第一，對于“漲價歸農”可能產生的效果的認識

　　最初，我國農地征收的合理補償問題，是從考察農民收入問題的視角提出的。當人們發現農民收入低、提高慢時，一些人士認定其基本原因之一是征地補償標準太低，甚至是對于農民進行了剝削。有人估算，“通過工農業產品剪刀差，(國家)從農民那里拿走6000到8000億元，而改革后20多年中，通過農地征用從農民那里集中的資金超過2萬億元。”另有人估算，“25年的工業化城市化，國家和城市工商業從農村集體土地低價格中轉移和積累了9萬多億資產。”這些數字意味著，國家征地價格不當對于農民所造成的損害，大大高于工農產品剪刀差。

　　于是，一些人士認為，農地轉為非農建設用地之后而實現的土地自然增值部分，應當完全歸農民所有。這就是筆者所概括的“漲價歸農”的觀點。那么，實行“漲價歸農”究竟是否會使全國農民的收入普遍提高呢，究竟是否會普遍提高農業生產力呢？籠統地、平均地估算，如果把9萬億元平均分配給9億農民，那么在25年中每人總共可得1萬元，平均每年400元，這一數字的確很可觀。然而，實際的情況如何呢？眾所周知，征地主要是用于擴大城市、興建和擴大開發區、開辟交通干線以及增擴建機場、碼頭等等，而被征地的農民也主要是分布在大中城市、各種開發區附近，以及交通線通過的地區等，而且僅僅占全體農民的一小部分(有人估算，大約占全體農民的三十分之一)。那么，無論是按照什么標準、什么辦法對失地農民進行補償，都與全國絕大多數農民群眾的收入、生產、生活，并不發生任何關系。尤其是，它極少涉及到“老、少、邊、窮”地區的貧苦農民。而且，這部分農民既然已經失地、離農，又怎么會影響農業生產力呢？至于工農產品剪刀差，卻是同每一個農民都發生關系的。這樣看來，一些人士所認定的征地價格低，影響到中國農業生產力和農民生活提高的提法，完全是是以偏概全的，是無法說服人的。

　　第二，關于“土地開發權補償”論的本質

　　“漲價歸農”的基本理論觀點，是“土地非農開發權補償”論。“漲價歸農”論的持有者，從“產權”的角度進行論述，主張農民應當擁有完整的的土地產權：除了一般地提到擁有農地的占有、使用、收益、處分等四項權利之外，還應當擁有“土地非農開發權”。這種提法意味著，農地無論以何種方式轉變為非農用地，原所有者都應當獲得“土地非農開發權價格”即“非農地價格”，只有這樣才能夠稱得上“農民土地產權完整”。關于“漲價歸農”的另一理論觀點是“農地資源價值補償”論。這種觀點認為，農地具有直接使用價值(如種植作物、修路建房等)、間接使用價值(如保持水土、調節氣候等)、選擇價值(即未來使用價值)、存在價值(即特定的自然資源的保留價值)等，并且認為農地所有者應當獲得反映土地“直接使用價值”和“選擇價值”的地價。其中的“選擇價值”的貨幣化就相當于“土地非農開發權價格”。

　　實際上，關于土地“自然增值”歸屬問題的論爭由來已久。主張農民擁有“土地非農開發權”“土地選擇價值”等等，無非是認定農民擁有取得全部土地自然增值收益權的另一種表達方式，這并不涉及到問題的實質。問題的實質在于，考察土地自然增值的歸屬問題，是否應當與其產生的根源相聯系。這是這一問題的關鍵所在。顯然，我們應當追根朔源，正本清源。

　　第三，農地轉非中“漲價歸公”論的實質

　　筆者主張，在“農地轉非”之后，對于失地農民和農村集體經濟進行公平合理的補償(其中包括獲得部分“自然增值”)之后，實行“漲價歸公”——將土地的自然增值的大部分收歸國家所有，用于支援全國農村建設。

　　眾所周知，農地變為非農地，其價格立即成倍、成幾倍甚至成十幾倍地上漲。如果國家通過非農地市場按市價收購農地，或者完全按照非農地價格補償農地所有者，便意味著“漲價歸農”；如果國家僅按農地價格補償失地農民，再加上安置性補償費，仍然明顯低于非農地市場價格，便意味著“漲價歸公”(不過，“漲價歸公”只是是一種籠統的、簡化的提法，其實質是“漲價基本歸公”)。或者，在城市土地市場中，農村集體經濟、農民出賣農地，其價格隨行就市，但是，國家依法征收土地增值稅之類的稅收，使得由農地轉變為非農地時而出現的土地增值的大部分回歸于社會，這也意味著“漲價歸公”。

　　這里說的“漲價歸公”是借用孫中山先生的“平均地權”思想中的一個概念，即土地所有者報價之后地價上漲時，國家通過土地增值稅將上漲部分收歸國有。孫中山指出：“土地價值之增加，咸受社會進步之影響……應歸社會公有，庶合于社會經濟之真理。”“地價高漲，是由于社會改良和工商業進步……這種進步和改良的功勞，還是由眾人的力量經營而來的，所以由這種改良和進步之后，所漲高的地價，應該歸之大眾，不應該歸之私人所有。”這種“漲價歸公”的思想，當然也適用于土地征收。孫中山的“漲價歸公”思想淵源，最早可追溯到英國經濟學家約·斯·穆勒(1806—1873)，他早就主張把土地自然增長的價值收歸公有，即凡不是由于土地改良而增加的價值一律歸公。美國經濟學家亨利·喬治(1837—1897)對此有進一步的闡述。他指出：“土地價值不表示生產的報酬……它在任何情況下都不是占有土地者個人創造的，而是由社會發展創造的。因此，社會可以把它全部拿過來。”

　　下面，在上述論述的基礎上，筆者對于土地增值及其公平合理分配問題作進一步的闡述。

　　土地增值即土地漲價，可區分為自力增值和外力增值。其中，自力增值是指，土地所有者或使用者自行對土地進行投資、投勞，改善土地的物理、化學、生物、地質性狀，改善或增加土地附屬物，從而使土地增值，其成果由土地所有者、使用者自享，這是毫無疑義的。

　　土地的外力增值即土地的自然增值是指，土地所有者、使用者以外的社會性投資對于該地產生的輻射作用而發生的土地增值。這種社會性投資主要形成基礎設施性的建設，如干線交通設施(如鐵路、公路、水運、航空等)、

　　簡略而言，農地轉非之后的土地自然增值，完全來源于整個社會的經濟發展。那么，體現這種增值的地價增長，從原則上來說便應當歸社會所有而不應當歸原農地所有者所有，也不應當歸農轉非之后的土地使用者所有，否則皆有悖于社會公平。臺灣經濟學家林英彥指出：“站在人民的立場來說，土地被征收，當然是補償越多越受歡迎”，但是“目前之土地市價，除了土地所有人申報而應歸其個人所有的地價以外，尚包含龐大的自然增值額，這是應當屬于社會全體的。所以，如果按照市價補償，那無異將自然增值部分也視為個人財產來予補償，其不合理之情形至為明顯。”

　　如果從產權的角度進行考察，那么，凡是來源于整個社會經濟發展的土地自然增值，其產權也自然而然地應當歸屬于全社會。而且，來源于社會的土地增值回歸于社會，是理所當然的，根本談不上對于農民的“剝削”。如果在對于農民進行補償時，由于標準未掌握好致使失地農民獲益過低，那么，一經發現便適時進行調整就是了。

　　第四，“漲價歸公”與“地價成本決定論”

　　在主張“漲價歸農”論的人士中，有人從另外一個角度對于“漲價歸公”進行嚴厲指責：“不論‘地價增值歸公’多么振振有辭，其背后的經濟學卻是錯誤的。這種經濟學認為，世間各種資源的市價是由其成本決定的。”這是試圖從經濟學的基礎性理論上來徹底否定“漲價歸公”論。有人說得更加尖銳：“漲價歸公”論是“閉門造車”，“對于經濟學一竅不通”。

　　提出和附和否定“漲價歸公”的這些論點，其實是由于對土地輻射性增值這一提法的誤讀而產生的。實際上，新增非農建設用地“輻射性增值”的實質，并非是這些用地以外的各項建設成果如交通、工業、商業、文教、住宅等等的價值直接轉移到該地上面來，使其獲得增值，否則，豈非意味著上述各項建設成果的減值，或者是對其價值的重復計算？這些當然都是不可思議的。其實，這種“輻射”的實質是各種非農建設項目的功能，直接改善了新增非農建設用地的“使用價值”，即交通、供電、貨源、客源等等方面的改善，使得用地戶獲得種種便利，從而對這些土地的需求量增加，而土地的固定性則決定了位置優良的土地的有限性并造成其價格明顯上揚。

　　從而，所謂“土地輻射性增值”，歸根到底并非價值量直接轉移性增值，而是由靠近已有各項建設成果的位置所決定的土地稀缺性增值。所有這些，都屬于級差地租與級差地價理論的范疇。反對者把地價的這種形成機制誤讀或歪曲為“成本決定”，顯然是不符合地租與地價基本原理的；而且在實質上將其提升為“資源市價成本決定”論，用以根本否定輻射性級差地價，這顯然是不合乎經濟學邏輯的。

　　不過，出現這種情況也并不奇怪。這是由于，在經濟學領域中，對于級差地租的“變種”——“輻射性級差地租”的理論性研究，還是不夠深入的；而且已經取得的研究成果的傳播，也是遠遠不夠的。

　　第五，在“漲價歸公”前提下對失地者的公平合理補償

　　國家征收農地時，顯然應當對于失地農民和農村集體經濟組織分別予以公平合理補償，而且要做到項目合理、標準合理。那么，在堅持“漲價歸公”理論的大前提下，如何對于失地農民進行公平合理補償呢？這種補償可劃分為土地本身補償和安置性補償兩大項。

　　首先就土地本身補償而言。為了進行土地補償，第一步要明確農民與農村集體經濟分別擁有的產權份額。眾所周知，現階段我國農村的土地集體所有制，本質上是按份共有制，而且具體體現為現有農村人口對于集體土地的“等額享有”制。那么，我們可以認為，農地產權首先便屬于作為農村集體經濟的主人的全體成員，而失地者所擁有的土地產權，就是其應攤得的那一份。與此同時，作為土地共有制日常代表的農村集體經濟組織，因行使受托管理權而相應地擁有一定比例的土地所有權。不過，前者是基本的而后者則是從屬的。從而，當農民的承包地被國家征收時，國家所付出的土地本身的補償，便體現為按照農民所擁有的那份承包地的價格所進行的一次性補償，而農村集體經濟組織從失地農民所獲得的土地補償金中，分得相當于農民每年應交的土地承包費的資本化的部分，也是順理成章的。

　　那么，如何確定對土地本身的補償價格標準才算是公平合理的呢？在不存在農地市場、缺乏農地市價的情況下，計算土地補償價格最為簡便而準確的辦法，莫過于純收入資本化法。其具體辦法是：從土地被征用前3年平均每畝年產值中減去生產費用求得每畝年純收入，然后除以普通存款利率，其得數即為被征用土地的影子價格。被征用土地的農戶，如果將這筆價款存入銀行，則每年所得到的利息便與每畝年純收入相等。當然，也可將土地影子價格折合為若干年的畝產值，但是，事先規定補償額相當于年產值的固定倍數，卻是難以切合實際從而是有失公平合理的；按照未來工程造價法測算農地補償價格，至少是文不對題的。

　　其次就失地農民的安置性補償而言。為什么會出現安置性補償這一項目呢？回答是，僅僅按照農地影子價格而對失地農民就土地本身進行補償，必然不足以持久地保障失地農民的生產、生活，從而必須以此種社會性的安置性補償為補充。由土地本身補償與安置性補償相加而形成的總補償費，至少應當滿足這樣幾個項目的要求：安家費(指原住宅被迫搬遷時)、轉業費(指被迫脫離農業另謀出路時所需要的培訓費、新項目生產資料購置費等等)、

　　此種安置性補償費用的來源，如果從理論上來分析，便屬于農地轉非之后的土地自然增值的扣除。其量的界限，應當以“保障失地農民無后顧之憂”為準。

　　如何對于失地的農村集體經濟組織進行補償？這應區分兩種不同情況：一是對于發包給農民進行承包經營的土地所進行的補償，即每年應收土地承包費損失的補償額，已如前所述，不再重復；二是對于集體經濟組織直接經營的少量土地(如機動地等)所進行的補償，這包括土地本身價值的補償和恢復生產的補償。對土地本身價值的補償已如前述，但不能忽略的是農村集體經濟組織全體成員的“等額享有”權；對恢復生產的補償如何確定才算是合理的呢？從土地被征收到恢復原收入規模的生產的期間所發生的一切費用，都應當包括在內。主要項目包括：因土地被征收而停產所造成的損失；將荒地培為熟地的耗費；變換新生產項目而新增的初始投資；等等。凡此種種，都需要經過權威性的評估機構予以科學評定。總之，對于失地的農村集體經濟單位而言，是否保障其每年獲得相當于過去的純收入額，是衡量補償是否合理的基本標準。

　　當然，無論是對于農民，還是對于農村集體經濟，在測算農地純收入時，應當剔除工農產品“剪刀差”以及不合理的稅費負擔的負面影響；充分考慮到農地的旅游等方面的價值；等等，以便使農地價格真正到位。

　　第六，落實“漲價歸公”論時應采取的政策原則

　　寫到此，需要回頭來審視將“漲價歸公”的理論加以落實時所遵循的政策性原則。“漲價歸公”這一基本理論性提法，只是對于土地自然增值歸屬的原則性的粗略概括。至于農地“自然增值”分配的基本政策原則應當概括為“合理補償，剩余歸公，支援全國”，這不僅更為確切，而且也能夠在實際工作中予以具體落實。其中，“合理補償”即對于農民和農村集體經濟的合理補償。具體而言，對于全部失地的農民，應當按農地價格補償其承包地的價值，并發放安置補償費及采取配套舉措，以便確保其在生產、生活上無任何后顧之憂；對于部分失地者，相應酌減，但也應確保其無任何后顧之憂。對集體經濟土地所有權的最低補償，應當保障其今后每年所獲得的按失地面積計算的純收入不低于過去的平均水平。概括而言，對于農民與農村集體經濟的補償應當做到：“農民無后顧之憂，集體純收入不減”。“剩余歸公”是指將土地自然增值減去安置補助費的開支之后的剩余部分，收歸國有。具體地說，應當將其繳入國庫，作為中央政府的財政收入而不是地方政府的財政收入(地方政府若支付了土地開發成本，則予以返還是不言而喻的)，以便有效地遏止地方政府追求“以地生財”，造成諸多不良后果。“支援全國”是指這一增值額繳入國庫之后，應設立專項基金，專門用于全國農村建設，從而使各個方面都更易于接受。

　　據

　　第七、實行“合理補償，剩余歸公，支援全國”的政策原則所具有的合理性

　　以“漲價歸公”基本理論為指導，按照“合理補償，剩余歸公，支援全國”的政策原則處理土地“農轉非”中的分配問題，從下列幾個方面來看具有合理性：第一，“合理補償”是有理有據的，只要充分講清道理，便會為廣大農民群眾所理解和接受；第二，“剩余歸公”可充分體現社會主義分配制度的公平合理性，并非“劫富濟貧”；第三、可使被征地的農民和單位的收入與附近以及其他地區依然從事農業生產的農民和單位的收入，不致相差懸殊，以避免種種新的矛盾和不良影響；第四，“剩余歸公”的部分由中央政府掌握，可有效地避免地方政府追求“以地生財”而弊端叢生，從而有利于土地資源的持續、合理利用；第五，將“剩余歸公”的資金用于支援全國農村建設，體現了“取之于農，用之于農”的精神，可有效地、切實地促進全國農民的共同富裕。

　　(作者為中國人民大學農業經濟系教授）