曹遠征：公共事業公私合作利于實現效率最大化

　　曹遠征

　　公用事業的發展程度及發展狀態直接影響著城市現代化，進而影響著經濟社會現代化的進程。而以效率為導向的公私合作制，有利于形成公共部門與民營部門的各自資源互補，使合作雙方各展所長

　　公共事業：悄然興起的制度變遷　　

　　長期以來，無論是在計劃經濟國家還是市場經濟國家，公用事業的發展都被認為是國家的責任，應由國家投資，國家建設及國家經營，是標準的公營事業，并帶有公益性質。這樣做的理由不僅是因為公用事業投資周期長、收益低，私人部門無力負擔也不愿負擔，而且更為重要的是存在著“市場失靈”，私人部門經營會有損于公眾利益。作為公用事業產業主體的公共部門，采用壟斷經營的方式盡管是次優的，但也是惟一可行的制度安排。

　　然而，隨著經濟社會的發展，維持公用事業的這種制度安排已日顯艱難。從表面上看，作為公用事業行業原有提供主體的公共部門的供給能力，已難以滿足日益增長的需求，而其長期的巨額虧損又成為政府巨大的財政負擔，財力不足制約了投資，使供給的數量難以增長，質量難以提高。

　　從深層次上看，一方面，隨著居民收入的提高，消費者主權的訴求日漸高漲，產生了用商業規律約束公用事業生產與銷售，從而實現用更低成本享受更好的產品和服務的社會要求。另一方面，或許更為重要的是，由于資源的稀缺性，持續的經濟發展就必須以效率為導向。以私人部門作為產業主體，結合競爭機制的市場化制度安排是符合效率性要求的。而公用事業一般具有的收入穩定、現金流充沛等特點，對追求穩定回報的社會資金具有強烈的吸引力。于是在政府財力難以為繼的條件下，消費者的要求與私人部門投資的沖動共同導演了在公用事業領域中的制度變遷。

　　這場制度變遷發端于1980年代的西方發達國家，到本世紀已蔚然成為世界現象，無論發達還是發展中國家都卷入其內。這種悄然興起的制度變遷，雖其形式各異，但本質是充分發揮公共部門與私人部門各自稟賦優勢，進行相互合作的制度安排。這就是所謂的公私合作制，亦稱之為公共民營合作制(public-private-partnerships，PPPs)。

　　公私合作制的三大特征

　　公私合作制在這里是指多方參與、結構復雜，在政府監管下商業化運營的基礎設施，主要是公用事業的一種制度安排。通常，公私合作制表現為“國家私人合營公司”的形式，即政府(如中央政府部門或地方政府)利用競爭機制(如招標)選擇民營合作機構，由民營合作機構組成特殊目的公司，負責項目的籌資、建設及經營等，而政府則以某種承諾(付費協議等)對特殊目的公司的籌資等市場操作環節提供支持，其中，公私部門要簽署特定合同，明確雙方的權利和義務以確保項目的順利完成。具體看，包括合同承包(如運營維護協議和管理協議)、租賃、特許經營(如BOO、BOT)等十余種形式。隨著實踐的不斷深入，更多、更具體的形式仍在不斷創新。并且，上述多種形式，既可以單獨采用，也可以進行組合，從而形成了一個具有廣泛適用性的譜系。

　　綜觀各國公私合作制的實踐，有以下幾點啟示：

　　首先，公私合作制是以效率為導向的制度安排。采用以公共部門作為產業主體、壟斷經營的組織形式，不可避免地會造成效率損失，而在公私合作制的制度安排下，產業運營由私人部門主導，不僅在資金籌集和管理方面具有優勢，而且還具有更敏感的市場邊際反應能力，具備更強的制度創新能力，從而有明顯的效率提升作用。更為重要的是，公私部門簽署特定合同的過程，實際上是既包含私人部門間、又包含公私部門間的競爭的過程。前者，即私人部門競爭以獲得專營權(市場準入制度)；后者，即在合理界定專營權的基礎上，公私合作雙方對所承擔的風險、以及受風險因素影響的其它契約要件(如收益、投資職責等)進行理性判定并選擇的過程，從而體現出不同主體(特別是私人部門主體)的市場效率。

　　其次，以效率為導向的公私合作制并不排除公共部門的作用，而某些行業所具有的特殊性，又決定了公共部門必須在運營中承擔更多的責任。如在自然

　　再次，采用公私合作制，決定了政府的職能必須重新定位或調整，建立符合市場經濟規律的第三方監管體系。這就要求政府對公用事業的直接管理模式轉變為間接監管模式。所謂間接監管模式是指建立相應的法律法規，在賦予或保障被監管企業擁有相應的權利的同時，必須要求這些企業履行規定的義務，而獨立的監管部門依法進行監管。其監管的核心體現在市場準入、價格形成和公共服務義務等方面上。其意義在于督促運營企業為社會公眾提供不間斷、可持續的價廉物美的產品和服務。這是一種建立在市場機制基礎上的獨立監管，從而有別于傳統的依賴行政權力的政府直接管理模式。

　　如何設計適合中國國情的公私合作制

　　雖然在國際上，公私合作制的實踐已經取得了巨大的成績，但任何制度安排都是在特定的環境背景下進行的。對中國而言，公私合作制畢竟是舶來品，這意味著，公私合作制在中國的實踐中必然會面對一些嶄新的問題。

　　首先，是適用性問題。理論上，公私合作制幾乎適用于所有的傳統意義上的由公共機構運營的公用事業。但實踐上確有一些公用事業不適于采用此類制度安排。某些具有重要意義的公共服務領域，如消防服務，必須完全遵循社會性目標而非經濟性目標，從而在一定時期內具有純公共產品的特征而無法商業運營。另一方面，雖然公用事業建設運營的不同環節都可以采用公私合作制，但卻要視情況做出不同的制度安排。此外，采用公共民營合作制還存在著若干其他條件的限制，如消費者必須可以接受私人部門的加入，對民營伙伴的加入不應存在法規上的限制，所提供的產品和服務可以被簡單的度量和定價，以及可以通過收費收回成本(產業可運營)等。由此，在具體項目的安排上，必須具體問題具體分析，量體裁衣。

　　其次，是構建監管體制的問題。由于行業特殊性的存在，政府在一定程度和一定范圍內、采取監管形式參與運營，對于公私合作制的正常發展至關重要。在我國，構建行之有效的監管體制，是公私合作制取得成功的關鍵。監管體制的構建，包括監管主體和監管對象兩個方面。前者，包括三方面的要求：一是監管主體必須具備獨立性。這既是監管主體的一般組織特征，也是最重要的特征，是監管主體其他特征的基礎。獨立性特征要求監管主體在結構上要與政府其他部門嚴格分開，以獨立執行監管政策。二是監管權的配置必須協調，即監管主體與其他政府部門及監管機構間是分工協作的關系。三是還應包括對監管主體進行監管的內容。后者，也包括三方面的要求：一是要有利于引入競爭。二是在監管對象的選擇中，應充分重視其對專用性非物質資產，如品牌、廣告、

　　再次，是切實體現消費者主權，實現政府、消費者、生產者三方均衡的問題。公私合作制的本質，就是實現以公共部門為代表的消費者利益集團，與私人部門為代表的生產者利益集團的結構均衡。但由于一直采用國有壟斷的傳統運營體制，信息的不對稱性使消費者與生產者的談判中處于絕對弱勢的地位。同時，出于自身因素的考慮(如為了引進投資減輕財政包袱)，政府還有主動弱化對生產者約束的傾向。因此，在公共民營合作制的制度安排中，必須強調增強消費者權利的設計，增強對公共服務的責任，惟有此，才能切實保障消費者利益得到體現，真正實現生產與資源配置效率的最優，即社會福利的最大化。

　　綜上所述，在眾多國家的實踐中，公私合作制已被證明是行之有效的公用事業制度安排形式。在我國，公用事業中公私合作制的探索也日漸展開，各地不斷涌現出創新案例，為公私合作制增添了中國特色的新鮮經驗，正更新著公私合作制歷史。

　　(作者為中銀國際首席經濟學家)