董少廣:經濟發展與社會保障的兩難該如何選擇 | |||||||||
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http://whmsebhyy.com 2005年09月02日 09:36 中國經濟時報 | |||||||||
董少廣 社會保障是一種收入再分配,在計劃經濟時期,我國實行的是“低工資,高就業”,保障內容廣泛,免費住房、醫療,保障資金由財政開支,所有制不同,城鄉不同,待遇也不同。近年來改革的力度不斷加大,但如何處理收入與分配體制改革中效率和公平的協調,社會保障體系的建制理念仍未能找到比較完善和準確的定位。
一、當前我國社會保障存在的實際問題 1、就業壓力的挑戰:一方面是中國巨大的人口規模和巨大的勞動力供給,另一方面在經濟快速發展條件下,就業問題的嚴峻,除了總量還存在著結構性就業矛盾,下崗職工的再就業率越來越低,大學畢業生大規模的釋放,農村1.5億富余勞動力尚需轉移,2004年城鎮真實的人口失業率從2003年的10.99%上升到了11.45%,全國參加失業保險人數為10584萬人。同時,我國就業格局也發生了明顯的變化,非公經濟已成為吸納新生和存量勞動力的主渠道,傳統的以“單位”為主體的社會保障體系、制度和辦法已不能適應這種分散化、流動性強的就業格局,一是大部分集體企業下崗職工的養老和醫療保險的個人帳戶里并沒有積累,需要補繳養老、醫療保險的相關費用,這對于原來收入就較低現在又處于下崗失業狀態的失業者來說相當困難。二是目前的社會保障基金主要由企業負擔,一些國有企業欠費嚴重,非國有企業參保不足。同時,我國就業和社會保障制度主要是針對城鎮人口設計實施的,近年來,大量農村青壯年進城后,農村老弱人群的基本保障問題更加突出,到2004年末,全國參加失業保險人數為16353萬人,醫療保險人數為12404萬元,有學者認為,我國失業警戒線是7.03%,9.73%標志著我國社會發展將進入風險期,由于貧富差距的擴大,不同階層群體間的矛盾和沖突日益凸現,城鄉二元結構和社會保障的差異,是我國社會保障體系中最突出的問題之一。 2、目前我國男性公民的退休年齡是60歲,女干部是55歲,女工人是50歲,在此基礎上,支付退休后養老金的年限按10年的預期設計,但事實上我國人均壽命已達到72歲,這就造成我國社保基金繳費期短,支付期長,人口老齡化導致企業繳費的人員與退休人員之比,已從上世紀90年代初的10∶1迅速上升到目前的3∶1,最近勞動和社會保障部透露:我國雖然早已確立了社會統籌與個人帳戶相結合的模式,但為了保證當期養老金的支付,統籌基金也就是說從現在正在勞動年齡的人那里籌集資金,和個人帳戶資金一直混帳運行,統籌部分透支了個人帳戶資金,并未形成實際的基金積累,養老保險個人帳戶空帳近7200億元。尤其是在一些困難地區,當期征收的養老保險費和所支付的養老金一直存在著缺口,國家財政每年還要貼補幾百個億才能做到“確保”。我們知道,個人帳戶的一個重要特征是其私有性與便攜性,設計個人帳戶的初衷是把個人繳費的錢積累下來,明確歸個人所有,可以依法繼承,職工跨地區流動時個人帳戶資金隨之轉移。面對養老責任的后移,目前國家立法機關還未制定過一部社會保障的專門法律,如果養老、醫療、失業保險等進一步加大企業和在職職工的負擔,收入預期的減少而支出預期的增加,會直接影響企業投資和居民消費,不利于社會生產力的發展。沒有健全的社保制度又將難以解決發展進程中的失業、貧困等諸多社會問題,不利于維護社會穩定。 3、日本在65歲以上老年人口比例達到7%、10%和14%的1970年、1985和1996年的人均GDP分別為1967、11335和38555美圓。而我國2000年65歲以上的老年人口比例達到7%時,人均GDP只有850美圓。在老齡化方面,西方國家是“先富后老”,中國則是典型的“未富先老”的國家,工業化還沒有完成,老齡化就提前到來,而且規模大,速度快。2004年末,我國60歲以上的老人在總人口中的比例為11%,到2040年這一比例將上升到28%,人口總數將達到3.97億,超過法國、德國、意大利、日本和英國目前人口總和,人口總量在本世紀30年代中期也將達到峰值14.6億。同時人口總量由于出生率的下降以及人口流動未來將出現人口學家稱之為“4-3-1”的問題,即在許多家庭,預計一個孩子將瞻仰兩位老年父母和四位祖父母,負擔相當沉重。2005年1月6日,我國人口突破了13億,計劃生育政策使這一數字推后了4年但很少有人注意到這樣一個現實據華盛頓戰略與國際研究中心預測到2015年中國的平均年齡將是44歲這一方面進一步加劇人口結構老齡化的趨勢,和社會保障以及家庭撫養的負擔;而放松人口控制,使龐大的人口增長絕對數出現反彈,將增加失業風險和社會負擔。同樣,如果延長退休時間,也意味著更多的就業機會不能釋放給社會,不能充分就業的人口同樣會與老年人口“爭奪”有限的社會保障資源,解決失業問題和解決養老問題,形成了一種內在鉗制關系。 二、完善我國社會保障制度的幾點思考 1、任何一項制度或政策的出臺都是對特定社會關系的調整和規范,這些社會關系中的核心內容就是權力與義務的關系。古今中外的大量事例表明,嚴重的社會不公,明顯的兩極分化,整個社會就處于無序的狀態,近而危及的經濟發展。因此,政府有責任為收入機會均等化創造必要而充分的條件,促進財富公平分配。首先要盡快建立起最低養老金制度,尤其是加快建立農村剩余勞動力有效流動和轉移的新型制度框架,為每一個進城務工的人員建立社會保障帳戶,并且帳戶資金可以轉移。下決心把土地承包權永久地固定給廣大農民,使農民的土地承包權成為一種包含使用權、轉讓權、繼承權和抵押權的土地財產權。考慮到我國農村經濟社會發展落后于城鎮的現狀和財政支付能力的有限,筆者認為,當前可以先在長三角、珠三角等發達地區進行試點,總結經驗,逐步創建社保與商保相結合的農村養老醫療保險制度,堅持“養老以個人帳戶為主,醫療以統籌為主”的原則,在資金管理方面,則采取商業保險模式,提高運作效率。社會公平是社會和諧的基石,沒有農村的小康就沒有全國人民的小康沒有中國農村的社會保障也就談不上完善的中國社會保障體系,更不利于建立和諧、健康的全面小康社會。 2、去年底,經中國保監會批準,中國平安養老保險公司的成立,體現了我國保險業逐步走向專業化、精細化的發展趨勢。因此,我們必須要正確處理好中央與地方,企業與個人之間的權力與責任,調整財政支出結構,控制不合理支出,通過補充保險和商業保險,改變社會保障的固有形態,促進社會保障走出單一的財政范疇,逐步形成政府、企業、個人共同負擔養老責任的局面。建議設立一個或數個全國性或地區性的社會統籌資金管理機構,逐步建立健全養老保險基金投資監管體系,這就需要我們根據中國的現實國情并借鑒國際經驗,在我國資本市場尚不發達的情況下,加快中央公積金制的投資策略研究,積極探索具有中國特色的企業年金制度建構模式,通過多渠道如國家的某些重點建設項目,發行品種不斷創新的福利彩票,或國家社會保障長期國債并免征所得稅,建立逐步適應市場機制和多元化的養老保險投資組合。今后地方采取任何形式減持國有資產所取得的收入,必須拿出一部分用于彌補個人帳戶的歷史欠帳,實施統籌基金和個人基金的分別管理,務求取得實效。 3、就業是民生之本,也是社保之源,對于一個勞動者來說,就業是他的最大保障。從1990年到2004年,我國第二產業和工業增加值年均分別增長了12.65%、12.97%,但勞動就業年均增長只有1.44%,就業增長大大落后于經濟增長。因此,我們必須把發展勞動密集型產業與發展資金密集型產業相結合,大力扶持和發展投資少,就業門檻低、就業含量高的勞動密集型產業和中小企業,鼓勵失業職工組織起來就業和自謀職業,對那些促進就業很小的項目,要嚴格控制土地,稅收、金融等優惠政策。同時,通過科學合理地界定靈活就業的人員范圍,積極穩妥地制定與養老保險目標模式整體銜接的制度框架,動用社會資源來建立社會保障和社會安全網。我國現行的失業保險制度偏重于失業人員的生活救濟,美國將失業救濟金中的60-70%用于再就業培訓的做法很值得我們借鑒。另一方面,大力發展教育事業,尤其是對農村義務教育的投入必須有所突破,保證低收入階層的子女能夠接受高等教育,提升我國人力資源的素質,是使中國從人口大國轉變為人力資源強國的關鍵途徑,也是解決就業問題的根本之策。要完善以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度,社會保障待遇必須要體現勞動者勞動貢獻的大小,過分強調公平就會失去效率,整個社會就會失去創造力。 4、在我國人口老齡化的壓力下,可將現有退休年齡調整改革方案提高5歲。其次,通過具有法律強制性的稅收形式以代替現行的繳費方式,開征社會保障稅是國際上籌集社會保障資金的通常做法。在發達市場經濟國家的公共財政體系中,社保和福利支出占財政支出的比重高達30%--50%,而我國包括“撫恤和社會福利救濟費”、“社會保障補助支出”、“中央社會保障專用基金”三方面的支出,截止2004年末,我國這一指標依然未能達到最低的15%。當前,關注貧困人口和幫助貧困人口,不僅僅是為了解決社會公平和維護社會穩定,而且還是擴大內需刺激消費的需要。有統計表明,近5年來,城鎮高收入群體每增加一個單位的收入,用于不消費的份額從18.7%上升到359%,而低收入人群每增加一個單位的收入,用于不消費的份額從12%下降到5%,顯然,幫助貧困人口,有利于拉動內需,擴大社會消費總量。因此,國家必須加大社會保障的投入,健全社會保障的預算體系,建立和不斷完善社會保障支出的合理增長機制,保障在十一五期間持續上升到25%左右。最后是立足國情,借鑒國外,加快我國社會保障立法的速度,完善社會保障法體系,把“讓更多的人享有保障”作為促進社會保障發展的目標,強化社會保障的社會化管理,健全社會保障基金的監督機制。 (作者單位:中國銀行安徽淮北分行) |