丁元竹：建立和完善社會發展資源管理體制

　　丁元竹

　　一、重視社會資源管理在社會管理中的作用

　　社會發展離不開社會發展資源的支撐。社會發展資源只有資本化和社會化，才能使每個社會成員各盡其所。長時期以來，我國重經濟發展，輕社會發展，社會發展資金、重要

社會資源供給不足，社會問題突出、社會矛盾嚴重，已經成為影響我國和諧發展的重要因素。在構建社會主義和諧社會過程中，要把動員和管理社會發展資源問題放在重要位置。舉全社會發展資源來構建社會主義和諧社會，是把構建和諧社會工作落到實處的基礎性工作，對此，我們在認識上需要有提高�熢诶碚撋闲枰�有深入研究。換句話說，推動社會全面進步必須有大量社會資源的投入，這是把社會發展扎扎實實推向前進的重要保障。

　　就目前來看，在物質方面上，社會發展資源應當包括三類，一類是政府的資金投入，主要是公共財政在社會發展領域的支出；二是社會對于社會發展的投入，包括社會各界對于社會事業的財物捐贈、時間捐贈和知識捐贈，隨著

　　過去相當長一個時期內，我國經濟社會之所以出現像中央領導同志多次講到的不協調發展，或者說是，“一條腿長，一條腿短”問題，原因有二，其一是社會發展資源投入不足，其二是社會發展資源配置不合理。社會發展資源投入不足是一個社會資源配置數量問題；社會發展資源分配不公平則是一個體制問題。社會資源投入不足一方面是由于對于社會發展的性質認識不清晰，在經濟快速發展過程中，沒有能夠使經濟發展成果及時轉化為社會發展資源，另一方面，由于缺乏對社會發展資源的全面認識，沒有建立起有效動員社會發展資源的機制；社會發展資源配置不合理則是在發展過程中忽視體制的力量，沒有處理好效益與公平的關系，沒有把制度因素也作為一種發展動力。國際經驗表明，相對公平的發展是發展的內在動力。

　　二、通過完善分配體制，動員社會各方資源

　　社會發展資源基本來源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活動。目前我國正在形成三個層次的財富分配體制和社會的廣泛參與。收入分配改革應當成為新時期建立完善社會主義市場經濟體制最基本的內容之一。一方面它有利于經濟持續健康發展，另一方面它有利于社會發展。

　　第一層次分配以市場分配、勞動所取得報酬為主，目的是提高效率。黨的十六大確立了“勞動、資本、技術和管理等生產要素按貢獻參與分配”的原則。未來一個時期，隨著分配制度改革的深化，資本、技術、管理等要素將更廣泛和大量地進入分配領域，一方面會更大調動勞動者參與經濟發展的積極性，另一方面我國居民收入分配的差距總體上還會進一步擴大，由此會帶來一系列新的矛盾和新的問題。采取措施保證改革的公正性，擴大改革的受益面。加快收入分配體制改革應當成為今后一個時期改革重點。

　　第二層次分配是以國家財政稅收及其再分配為主，實施國家的社會福利和社會保障，目的是促進社會公平，也就是我們通常所說的建立和完善公共財政。當前，我們完善社會公共服務管理任務之一就是要完善公共財政，也就是在社會發展領域，公共財政支出必須以保證社會公平與公正為目標。從總體上說，公共支出必須在保證政府機構正常運行的前提下，對市場失靈情況下的各類社會發展提供必要的財力支持；對各類公益性或非營利性項目提供必要的財政援助。

　　第三層次分配是社會慈善活動。一方面，慈善在其含義上具有其法律意義，但又不僅僅局限于達到免稅之目的，另一方面，慈善包含對貧窮、處于困境和劣勢狀態人群的救濟，促進教育科學技術發展，建設公共建筑、紀念建筑物，出版著作，減輕政府負擔。通過一定組織的設計實現上述任何一個促進社會福利目標的行為，都可以視為慈善活動。另外，慈善活動還包括通過一定手段減輕鄰里之間的緊張，消除不公正和歧視，保護人們的基本權利，預防社區損害和青少年犯罪，等等。

　　三、采取各種措施，合理配置社會發展資源

　　(一)完善公共財政體制，加大對社會發展的公共財政投入

　　當前，我們談完善社會管理體制，一方面就是要完善公共財政，另一方面就是要加大對社會發展的公共財政投入。各級人民政府社會公共服務財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長，并使按接受社會公共服務人數平均的費用逐步增長。政府的社會公共服務財政支出，按照事權和財權相統一的原則，在財政預算中單獨列項。

　　按照社會發展的內容來合理劃分各級人民政府的支出責任和范圍，中央政府直接負責的全國性社會公共物品；省市自治區人民政府承擔的兼有全國性和地方性社會公共物品特征的事項�熑缈缡�區大型基礎設施�牐�并按具體項目與中央政府確定分擔的比例；地方政府負有直接或間接責任，但由地方政府負責提供更為高效的事項�熑缁�礎教育、計劃生育、公共衛生等��，主要應由中央財政通過轉移支付把相應的財力提供給地方來完成；其他屬于地方內部的地方性公共產品和服務，則由地方財政負責。在社會發展領域，實行誰出資，誰管理。

　　地方政府用于社會發展財力的多少，在很大程度上取決于集權與分權的關系。集權和分權各有優點和缺點，關鍵是要處理好集權與分權的均衡關系，因時因事進行適當調整。根據我們當前社會發展領域的特點，在財政上，地方快于中央財政，建立基本社會服務由完全政府負責，其他由社會負責，建立義務教育、社區建設等以中央政府指導，地方政府為主的體制。

　　從以往的經驗看，經濟發展較快的時期通常都是較為強調分權的時期，經濟發展較快的地區通常也是市場化程度更高的地區。因此可以考慮：

　　1、適當降低中央財政占全國財政的比重。確定比重的原則是：既可以保證中央政府的調控能力，又可充分發揮地方政府的積極性，促進地方社會事業發展，地方增加的財力主要用于解決基層財政的困難。

　　2、改革和完善地方財政管理體制，增強基層財力和活力。

　　3、建立和健全科學、規范的財政轉移支付制度體系。特別是加大對困難地區的轉移支付，通過規范而科學的辦法來提高地方的支付水平和收入能力，依據“標準收入”和“標準支出”的差額確定合理的轉移支付，使困難地區有履行基本社會服務的基本財力，為向公共財政過渡創造條件。

　　(二)實施公營和私營部門之間合作伙伴戰略

　　公共部門與私人部門合作伙伴(Public Private Partnerships，PPP)是解決公共服務和社會發展中資金短缺，充分利用社會資源解決包括社會事業在內的公共事業發展問題的方案之一，20世紀后期以來，為世界各國中央和地方政府推崇，并廣泛應用于各類社會發展項目。

　　公共部門與私營部門合作伙伴是通過公共部門和私營部門的長期合作，包括資金和制度安排，達到相互受益之目的。這個戰略的實施在于廣泛動員社會資源，減輕政府的財政負擔。PPP含義甚廣，方法諸多。它在不同國家有不同的體現，主要包括私人資金介入公營事業(包括基礎設施)和公益事業；把私人部門制度安排引入國營部門經營機制，提高國有部門的效率；政府通過市場購買服務；私人捐贈；公共基金；以及其他廣泛的合作伙伴安排-政府資產私營化，等等。

　　目前，公共部門與私人部門合作伙伴戰略在世界各國被用于的領域包括：公共服務(包括社會服務)、社區建設(包括低收入階層的住宅建設)、科學研究、教育擴張、可持續發展、公益事業等領域。公共部門與私營部門合作伙伴的合作領域包括資金、項目設計、項目建設過程、項目運作和管理。在合作過程中，政府、私營部門公共承擔風險、投資、責任和回報，雙方優勢互補。2001年，日本政府在醫療衛生、福利和兒童照顧、勞動、教育、環境和城市改造等15個領域對公共部門和私人部門合作伙伴領域開放。在某種程度上說，日本經濟的復蘇也得力于這種合作伙伴戰略。

　　協調經濟部門和社會部門的關系一直是政府的基本責任和功能。這個基本責任和功能通過不同的方式體現出來。建立公共部門與私人部門的合作伙伴關系需要參與方的嚴肅承諾，和參與方嚴格界定合作模式。為了推動公共部門與私人部門的合作伙伴關系，政府需要對合作的內容、類型、合作條件、資金的使用等進行規范，并給予必要的優惠政策(包括免稅政策)支持和建立必要的制度框架。確保合作項目的順利執行，確保項目的實施的效果，滿足需要者的需求。在這個領域要確立政府不與民爭利，凡是公共部門和私人部門能夠做的，政府不介入。要明確政府和私營部門的角色和責任。當然，一般來說，公共部門與私人部門的合作伙伴的實施通常要通過政府、企業和非營利組織的合作來完成。政府通常提供法律和法規支持，私人部門提供資金，非營利部門提供服務。當然，在不同項目上，或不同國家，情況是不一樣的。

　　(三)提高慈善事業的管理水平

　　首先，要樹立大慈善的理念，在中國現階段，慈善事業不僅僅是社會救助的重要組成部分，也是公益事業的重要組成部分。當前中國社會發展主體的多元化和社會需求主體的多元化需要多元化的社會投入機制，需要不同層次的慈善事業。

　　其次，要提高我國慈善事業的管理水平。近年來，我國一些基金會出于加強社會公信力等目的，邀請社會調查機構對自己實施的公益項目進行第三方評估。這無疑是一個進步。但是如何處理好委托方不帶有傾向性，是第三方評估保持公正、客觀的關鍵。另外，如何提高評估機構的技術水平，實現評估機構的專業化也是一個很關鍵的問題。項目評估在國際上廣泛地應用于社會政策和公共項目領域，是一套比較成熟的方法和技術，綜合運用定量的統計分析和社會實驗的思想，對于項目的過程、結果等進行較為科學的評價。

　　再次，慈善事業的管理需要慈善精神和志愿精神。在慈善組織�熤卫硪话闶侵咐硎聲�成員和執行官發揮關鍵作用的行動領域。它與目標、基本的組織活動、決策、參與者以及環境有關。治理者們負責組織的整個方向。治理不可避免地包括大量責任和判斷。從法律的角度來看�熤卫碚邔�組織負責�熕麄冐撠熃M織干什么�熢鯓痈珊驮鯓痈珊�。他們還負責保證組織依法履行自己的義務。盡管治理者負有如此重要的職責�煹�是通常他們是以志愿者身份參與非營利組織的治理�熇硎聲�成員只是一份兼職工作。就慈善組織來說，它的治理更體現出志愿精神的價值。

　　第四、應逐步形成捐款機構和項目執行機構的獨立運作機制。從國際上看，慈善組織逐步形成公共募款機構和執行機構、支持型機構和項目管理機構這樣的職能分工，這將有利于基金的籌集和管理，保證慈善事業延專業化方向發展。

　　第五、正確理解企業贊助。企業贊助的實質是企業的慈善公益行為。一般來說，企業參與社會公益事業時會冠以企業的名字，這是資助或者贊助的特征之一，和投資完全不同。資助或贊助是不求回報的，是公益行為，而投資則要求得到回報，是營利行為。在慈善活動中，企業應該得到免稅，而在投資中，企業是不能免稅的。創造一個使企業積極參與慈善公益的制度環境和社會環境是非常重要的。

　　(四)不斷提高社會資源管理能力

　　完善社會管理體制，還要提高社會管理隊伍素質，努力使各級各類社會管理部門提高依法行政、參與

　　針對當前我國社會發展資源管理領域中存在的問題，要對社會管理隊伍進行必要的培訓，提高他們對于公共財政、慈善公益以及公共部門和私人部門戰略合作關系等方面的理解和認識，提高他們在新形勢下駕馭社會資源，動員社會資源的能力和技巧。

　　要不斷改進社會管理，提高社會管理效率，加快社會發展資源信息化，加快推進重要社會發展資源的調查、評價，更好地為政府提供社會資源管理服務。建立與社會主義市場經濟相適應的社會資源配置的機制，發揮政府、市場和社會的作用，推進公共財政、慈善事業、公共部門和私營部門之間的戰略伙伴關系，要求我們積極探索，推進體制創新，建立和完善社會資源管理長效機制，發揮財政、社會捐助等各類社會發展資源規劃、計劃對社會資源配置的統籌協調作用。還要進一步深化社會資源管理其它領域的改革，推進稅收體制改革，繼續推行誠信制度，推進公共支出審批制度改革、慈善事業透明管理制度、重大事項決策會審制度、公眾聽證制度、社會資源利用動態監察制度、社會發展資源保護責任制和責任追究制。

　　(作者單位：