在中國，政府在經濟生活中充當什么角色，一直是長期爭論沒有解決的問題。前不久召開的中共十五屆五中全會指出，我國已經初步建成社會主義市場經濟體制，并提出要“按照發展社會主義市場經濟的要求，進一步轉變政府職能，實現政企分開。政府要集中精力搞好宏觀經濟調控和創造良好的市場環境，不直接干預企業經營活動，減少對經濟事務的行政性審批�！�新世紀即將到來，中國加入WTO在即，社會主義市場經濟體制正一步步走向規范和成熟——政府職能在這樣的新形勢、新要求下如何定位、如何盡快到位？

　　11月25——26日，由中國城市發展研究會主辦的“城市政府職能轉變研討會”在廣東省順德市召開，政府官員、專家學者對此問題發表了自己的看法。

　　加入WTO最大的沖擊是對政府的沖擊

　　全國政協副主席王文元在會上說，現在經濟全球化趨勢非常明顯，在這個大趨勢下，如果我們的政府職能不與世界接軌，將會很被動；我們已站在WTO大門口，加入WTO以后，經濟的激烈競爭將不分國內國外，我認為加入WTO后，最大的沖擊是對政府的沖擊。

　　王文元說，改革開放以來，我國的經濟體制由計劃經濟向市場經濟過渡，目前已初步建立市場經濟體制，下一步要建立完善的市場經濟體制，如果政府職能仍停留在計劃經濟時代，將不能適應社會的發展。在計劃經濟體制下，各級城市政府既是社會管理的主體，又是經濟管理的主體，形成政府雙重職能合一。政府是國有資產的所有者，又是國有企業的經營者。政府以高度集權的行政方式全面干預、控制企業的經營活動。企業不是市場的主體，而政府卻成了市場主體，企業是政府的附屬物，不具有經營或管理自主性，企業生產經營活動按照指令性計劃進行，由政府統負盈虧。在這種體制下，政府吃力不討好。

　　王文元強調說，政府職能的轉變，主要是轉變政府經濟管理職能，由強制性過多的行政干預轉向服務監控，解決職能上的“錯位”、“越位”問題。要逐步放棄微觀經濟管理職能，即政府不再直接經營管理企業，把權力交給市場和企業。放松行政性管制，減少行政性審批，打破行政壟斷等。政府主要精力要放在加強與改善宏觀經濟調控，規范市場，創造良好的市場環境，建立和改善公平競爭、規范有序的市場體系，發揮市場機制的作用，提高公共服務水平等方面。他說，在放棄一些不該行使的職能的同時，我們的政府職能還有很多需要強化的地方，現在許多應該干的事沒干，或者干得不夠。比如社會治安問題，政府就應該管得更多更好；市場經濟是法制經濟，政府要著力創建良好的法制環境；還有其他方面，例如城市規劃、環境保護、計劃生育、民政問題等等，政府職能要強化的地方還不少。

　　全國政協港澳臺僑委員會副主任、中國城市發展研究會理事長厲有為說，經過20年來的改革，我國各級政府職能轉變取得了很大成績。但由于計劃經濟和市場經濟新舊兩種體制磨擦的存在，現在的政企關系、政社關系更多地帶有轉型期社會的特點。表現在政府職能還沒有完全擺脫既當裁判員又當運動員的雙重角色，尤其是政府主管部門的權力和利益結合在一起，利益剛性所在，總不肯痛痛快快地放棄權力或放權不徹底，結果產生濫用權力，權錢交換、以權謀私、以權設租的現象。

　　他說，我認為政府對于經濟不是完全不管，政府適當地干預經濟是必要的，問題是怎么來干預？

　　厲有為說，中共中央《建議》要求“建立廉潔高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制�！边@是對我們城市政府提出的一個重大任務。我們搞城市工作，建設城市，蓋高樓、修馬路都不難，難的是建立一個適應市場經濟要求的、科學高效的城市管理體系，實現以法治市，健全權力制衡機制。幾年前我曾說過：政府培育市場，市場解放政府；政府解放企業，企業解放生產力。這是一個鏈條，打開這個鏈條的鑰匙在政府。我在深圳工作時深深感到，建立社會主義市場經濟體制和運行機制，政府轉變職能，就會釋放出巨大的生產力。我們一定要借助十五屆五中全會的東風，迎來一個城市經濟社會的大發展。

　　政府的職責是“掌舵”而不是“劃槳”

　　中國城市發展研究會副理事長兼秘書長朱鐵臻教授認為，當市場經濟還處于發育階段時，政府的主要職能是進行制度創新，大膽地進行體制改革；當市場經濟發育成長起來之后，政府的主要職能是糾正“市場失靈”，規范市場，創造刺激因素，讓市場有效地運轉，搞好調控和再分配。在經濟管理上，是通過催化的手段進行宏觀調節，動員社會的力量推動經濟發展。而不是由政府自己來“劃槳”、來經營。掌好舵、不劃槳的政府，不是懶惰的政府，是智慧的政府，是力量強大和決策者高明的表現。

　　由于長期計劃經濟體制的影響及慣性，當今在我國向社會主義市場經濟體制轉變的過程中，政府職能的轉變是滯后的。目前國企改革的一個主要的難點仍然是政府對企業的直接干預太多，企業的主要經營者仍由政府任命，不聽話的隨時撤換，企業經營仍受部門控制，政府代替市場供求平衡，企業沒有真正推向市場。那么政府的具體經濟職能究竟應當是什么呢？這是需要進一步探討的問題。

　　在市場經濟中，由于市場機制內在的缺陷和受外部條件的影響，市場機制達到最優的前提條件在現實經濟運行中往往難以滿足，市場在很多領域都會出現失靈。比如宏觀性失靈，表現為總供求關系上的失衡；信息性失靈，市場出現“劣勝優汰”的怪現象；公共性失靈，表現在國防、市政建設、生態環境保護等公共部門的產品；壟斷性失靈，市場上的幾家或獨家供應商的壟斷；外在性失靈，某些市場主體的活動給外部(社會或其他主體)帶來損失，造成社會成本大于私人成本；分配性失靈，單純依靠市場機制的自發作用難以實現完全公正的收入分配，等等。這時，就決定了政府的介入，政府干預經濟成為必要。

　　但是，必須明確的前提是，在市場經濟體制下，市場對資源配置始終起著基礎性作用，市場在經濟社會活動中處于主導地位，市場作用是政府無法替代的。政府對經濟活動的干預只是起輔助性的作用，是由彌補市場失靈或不足所決定的。政府的經濟職能是對國民經濟進行全面性的規劃協調、服務和監督。具體來說，政府應承擔以下經濟職責。

　　第一，調控者的職責。對宏觀總量進行調節和控制，主要是調整總供給和總需求，維持總量基本平衡，熨平經濟周期性波動；運用稅收政策、產業政策，引導微觀經濟主體的行為方向，指導產業結構合理轉化和優化。

　　第二，公益者的職責。實現并維護一定的公共目標，協調社會成員的利益，增進社會福利。同時，建立和完善社會保障制度，保障低收入階層的生活，以維護社會公平和社會穩定。

　　第三，管制者的職責。政府具有其他經濟組織沒有的強制力，政府對企業和私人的經濟活動可以進行某些限制和規定，主要是防止壟斷，防止過度競爭而造成的企業“自相殘殺”，規范市場行為，給市場經濟主體營造一個公平競爭的環境，逐步建立起全國統一開放的市場體系。

　　第四，仲裁者的職責。在市場競爭各經濟主體之間，一旦發生利益沖突，政府將根據既定規則，進行公正的協調、處理，合理界定沖突者之間的經濟利益，防止超經濟的強制發生。

　　第五，“守夜人”的職責。在激烈、殘酷的市場競爭中，很容易誘發一些人鋌而走險，產生非法侵犯他人權益的動機，導致發生經濟違法犯罪行為，擾亂社會經濟秩序。而防止和打擊經濟領域的違法犯罪行為，則是政府應盡的不可推卸的職責，只有依法查處犯罪行為，才能為經濟主體的競爭提供安全保障。

　　歸結起來，轉變政府職能，主要是政府要改變對經濟的監管框架，退出微觀經濟領域，集中精力加強與改善宏觀經濟調控和創造良好的市場環境，建立和完善公平競爭、規范有序的市場體系，打破部門、行業壟斷和地區封鎖，發揮市場在資源配置和結構調整中的基礎性作用，提高公共服務水平。這是政府所要充當的經濟角色。

　　限制權力是核心問題，而更重要的是加強對權力的監督

　　當我們看到市場失靈而贊同政府干預經濟的同時，我們自然也會聯想到另一方面，就是由于信息不完善，政策調控不適時、不正確，再加之機構、人員素質的缺陷，公共失靈、政府失靈現象的發生也是在所難免。這正是當前政府職能轉變需要解決的另一個難題。

　　朱鐵臻教授認為，市場經濟是法治經濟、要確保市場經濟在法治的基礎上進行。只有在法制健全的情況下實行市場經濟，才有可能減少和避免尋租活動，才能限制一些官員濫用權力。現在主動要求放棄權力的情況是少有的，絕大多數是把著權力不肯放。當然，政府保持一定的權力是必要的，但是過分地集中權力而不肯放，是有害的。為什么現在有的政府部門把住權力不肯放呢？根本問題在于利益，有權則有利，沒有權誰向你進貢呢？政府機構權力太大，沒有制約不行。所以，轉變政府職能，限制權力是核心的問題，而更重要的是加強對權力的監督。

　　政府既要依法辦事，又要執法公正嚴明。主要是執法隊伍要提高素質，要有高度的遵紀守法觀念，嚴格自律，不能執行犯法。特別面臨加入WTO，今后涉外的經濟糾紛會大量增加，這要求司法、審判程序更要增加透明度，要按世貿組織的規則辦事。地區性的政策要調整，地方保護政策要打破，地區性的優惠政策將失效。弄不好，政府有可能被告上法庭，甚至上國際法庭。

　　為WTO規則在我國順利適用創造條件

　　世界貿易組織研究會顧問、《中國商務》原總編輯丁家祧教授認為，入世對我國的法制建設是一個難得的機遇。一是直接參與制定指定國際經濟貿易及其相關的規則，并監督這個規則的執行。有利于保護我國的利益和企事業法人的利益。二是利用爭端解決機制，避免與一些國際的正面沖突和對抗，將有利于經濟貿易的非政治化，有利于創造穩定的外部環境和贏得更多的海外市場。

　　他認為，為了WTO規則在我國的順利適用，履行我們向世界作出的承諾，我們要做如下四個方面的工作，以便健全、完善法律制度：

　　一是立法機關要對WTO規則進行“轉換”，即立法機關對WTO規則的再次確認(我們可以將立法機關對WTO條約的批準視為初次確認)，使之成為國內法而能在我國法院適用。

　　二是國務院等行政機關制定的行政法規中，有少量的行政法規叫內部規章制度，沒有完全對外公開。這與WTO透明度原則不相符合。WTO要求成員方所實施的與國際貿易、投資有關的法令、條例、司法判決、行政決定等，都必須予以公布，以使各國政府和貿易商熟悉它們。所以，在透明度方面還有不少工作要做，否則，這會是將來引起糾紛的一個重要原因。

　　三是具體到司法機關，面臨的問題是需要廢除、修改小部分與WTO規則相沖突的司法解釋。這個問題和第一個問題是相關連的，立法機關制定的一些法律若要廢除和修改，那么，依照這些法律所作出的司法解釋就必須作相應的廢除和修改。

　　四是有些地方政府制定的一些行政規章和行政命令等，帶有明顯的保護地方利益、部門利益和壟斷利益的特征，直接會導致市場分割、區域性壟斷和不公平競爭，成為改革和加入WTO的最大阻礙，要廢除和修改。

　　丁家祧教授說，另外，在國際市場競爭中要加強政府的作用。

　　入世后，我國政府對外經貿發展不是該不該干預的問題，而是如何加強政府的職責，更加科學巧妙和有效地干預問題，根據國內的實際及借鑒國外的經驗，可采取以下措施：

　　(一)以立法方式保護國內工業

　　一般來說，有些產業在國際競爭力不強的國家和地區，在入世前后或進行貿易體制改革時期，在降低關稅、減少進口配額、放松外匯管制的同時，都注意加強貿易立法，利用法律手段保護國內有前途的工業，使貿易體制的變化不至于對國內產業沖擊過大，保證外貿體制的改革能持續前進。

　　(二)建立提高企業國際競爭力的生產扶持體系

　　促進本國企業增強國際競爭力，是幾乎所有國家和地區政府經濟政策的一個重要目標。當今，世界多數國家和地區都在不同程度地使用生產扶持手段扶持出口產品的生產。例如，韓國于1967年加入了關貿總協定，然而它卻繼續較多地保留著“入關”前使用的出口生產扶持措施，同時還增加了一些新的出口扶持措施。

　　(三)建立政策性金融支持體系

　　政府向有關對外經濟貿易活動提供政策性金融支持，這是目前通行的國際做法，這種做法對出口商品結構的優化和企業國際競爭力的增強有非常重要的作用。隨著國際市場競爭程度的增強和出口更多地趨向制成品和大型成套設備，出口金融支持體系在全球范圍內的應用十分普遍。出口金融支持體系主要包括中長期的研究與開發貸款、出口融資和信貸擔保。為了適應國際市場的需求結構，有關技術先進的制造工業品的開發與研制工作應盡快展開。但是，這些產品有相當一部分具有開發周期長、資金投入多、風險較大的特點。需要政府給予一定的支持，才能促進國內產業結構的升級和出口商品結構的優化。(本報記者鄧娟)