南方周末記者 李梁 實習生 祝瑩瑩 楊朝霞 發自北京 廣州

　　全國各地此起彼伏的水價上漲，引來多方爭議與聲討。一般來說在壟斷領域引入市場競爭，往往能為消費者帶來更低廉的價格和更好的服務，而中國市政公用事業改革卻陷入“越市場化，價越漲”的怪圈。

　　在有關專家看來，一些政府部門在改革中放棄公共投入之責，賣掉水廠甩包袱，并以上漲水價來滿足投資者的逐利沖動。這涉及的問題，其實是政府在市政公用事業改革之后，公共財政如何投入？政府如何繼續履行公共產品提供者的責任？

　　和許多“中國特色”的改革一樣，中國市政公用事業改革一路疾行之后，到了需要正本清源的時刻。

　　楊箕村是廣州五羊新城附近的典型城中村。鄭女士在里面住了多年，靠在外面擺攤賣衣服為生，每天早出晚歸。最近她多了件事，教她從大學回家過暑假的兒子節約用水。

　　鄭女士發現，她兒子在學校里“公共用水沒人管，大手大腳慣了”，回到家水龍頭一開便開到最大。這樣的壞習慣都要鄭女士費力去糾正。她有些擔心，這個月家中用水要翻幾番，“得過8噸了”。

　　在這個悶熱的城中村，報紙上關于水價上漲的爭議，攪動著居民們的神經。鄭女士平常用水很節約——淘米水留著洗菜，洗菜水用來拖地，拖地水用來沖廁所。每天出門，都要將水龍頭關好才走。

　　無論如何節約，他們可能面臨水價上漲的局面。根據各種公開報道，中國的水價“長期低迷”，因為“水資源日益緊缺”或者為了要推動“節約用水”，水價上漲是“大勢所趨”。

　　長期以來，水、電、燃氣被城市居民們視為市政公用事業。當“成本”、“漲價”等字眼輪番在報紙上出現的時候，令人恍然覺得這些公用事業，這些居民每日不能缺的需求，越來越像市場上可以隨意漲跌的商品。

　　這一變化，始自上世紀90年代以來的城市公用事業改革。新世紀里，這一改革以特許經營的方式大大提速，許多城市市政設施的所有權和經營權，被外資和內資企業購買或者持股。

　　改革的方向似曾相識——很少人能真正理解“特許經營”的含義，但對于公共事業的“市場化”真實邏輯和后果，卻并不陌生。這些年來政府出讓土地，房地產市場火爆，房價節節高。前些年，教育、醫療“市場化”、“產業化”，又導致各項收費飛漲，百姓苦不堪言。

　　居民們對于水價的上漲隱含著復雜的擔憂：水價上漲推升了公眾對通貨膨脹的預期，他們擔心在不久的將來，包括水在內的各類生活必需品和商品的價格，會持續上漲，從而使他們手中的貨幣迅速貶值。

　　于是在這一輪水價的討論中，漲與不漲的理由被反復拷問，外資控制中國大城市水務市場的質疑也被提起。而真正的問題是，為何政府財政收入連年增長，市政公用事業漲價的后果卻必須由居民承擔？公用事業改革之后，政府公共財政的職能如何體現？

　　水價成本真相

　　坊間關于水價的爭論，集中在漲價的理由上。上漲者提出，水價上漲是為了節約資源，因為水資源緊缺會導致水價不斷上漲，凈水成本上升、電價上升等等。

　　對此，住房與城鄉建設部工作的中國市政公用事業特許經營專家、《公權市場》一書的作者徐宗威在接受南方周末記者采訪時認為，應將水價細細分解，才能辨析上漲的理由。

　　徐宗威把目前水價的構成分為三個部分，一是源水價格，約占價格的20%；二是運營成本，約占價格的70%；三是稅費，約占10%。而漲價的理由，主要集中在源水價格和運營成本上。

　　“源水占水價的20%，就基本上體現了對水資源的保護和尊重。”徐宗威說，因為居民的用水需求是剛性的，作為基本生活用水，“不會因為你調高水價了，生活用水量就大幅下降了。”他說。

　　廣州楊箕村的鄭女士在接受南方周末記者采訪時表達了相近觀點：“我做的是小本生意，知道什么都是日積月累的。家里用水都是生活、生存的基本需要，沒什么浪費的地方，省也沒地方省的。”

　　她認為：“為了節約用水而漲的水費，不應該算到我們的頭上。”

　　運營成本中，徐宗威認為大體分為四塊。一是凈水成本。由于國家對水質的要求提高了，過去對水質要求符合35項化驗指標，現在提高到106項指標。這個方面的成本會增加，大家公認是合理的。

　　第二塊是收費成本，包括城市供水管網建設、污水處理等。這些管網的建設投資規模巨大，如果摻到價格里去，會對供水價格提升形成巨大壓力。

　　“就全國來講，各地情況不一樣，有的摻進去了，有的沒摻。現在供水管網建設有國家財政投資的，也有開發商投資的，也有供水企業投資的。相對來說，國家投資的比例比較高。”“供水管網投資的回收和投資效益的實現，是要通過供水價格來實現，還是要通過公共財政轉移支付來實現，這是一個根本原則問題。”徐宗威說。

　　第三塊是管理成本。管理成本本應越來越低，但一些企業效率低下，人浮于事，可能管理成本較高。這里面還包括城市公益性用水支出，例如公共綠地澆灌等。近年來城市擴張迅速，如果從這個角度看，管理成本會是增加了。但增加的成本能否由居民支付，是個問題。

　　最后一塊是收益成本。徐宗威認為，供水企業可能普遍覺得收益成本低。但他認為，這個收益水平應該大體上保持在社會平均利潤率水平之下，這個平均水平就在8%左右。

　　目前供水企業的平均利潤率到底如何？各方說法不同。北京大岳咨詢公司總經理金永祥稱，他跑了十來個省會城市的自來水公司，發現他們大部分處于虧損狀態。贏利狀況好的，賬面也沒有超過5000萬元。

　　清華大學水業政策研究中心主任傅濤博士告訴南方周末記者，自來水公司1995年就開始全行業虧損了。1998年后提了價，現在不能說是都虧損。在他研究范圍內的三千多家自來水公司，基本維持在微利或者持平的狀況。

　　對于供水企業應該獲得何種利潤，徐宗威認為，過去用“保本微利”不科學，“從公共產品生產來講，基本的標準應該是收支平衡”——這里面已經包括企業應得的社會平均利潤之下的合理利潤。他認為，企業的收益部分，“我覺得不能再提高了”。

　　水務企業生存狀態

　　但對于供水企業來說，無論保本微利還是收支平衡，企業都是存在漲價沖動的。

　　水務企業要上交稅費。根據徐宗威的分析，水價中有10%是各種稅費。“和普通企業一樣，水務企業的所得稅、營業稅、土地增值稅，通通要交。”他認為這個需要研究——作為一個公益性的企業，這些稅費交了，無非又增加到水費成本里去了。

　　此外，企業要承擔一些地方政府的“亂攤派”。清華大學水業政策研究中心主任傅濤說，由于自來水公司改革是政府改革里最晚的，存在“鍋底效應”現象。他介紹：“政府一些特殊的工作攤派，因為公司都改完了，就都攤給剩下的那幾個國有企業。一些地方自來水公司背了較重包袱，包括大量人員安置、各種社會義務。”

　　這還不包括政府拖欠企業的各種欠款。徐宗威曾和一家水務公司的老總聊天，這位老總訴苦稱，他的公司被政府拖欠幾千萬元水費，一拖半年。

　　但即便如此，在中國城市水務改革的盛宴中，中外企業仍然紛至沓來，以高出轉讓價數倍的價格承接了各地市政公用事業的股份和經營權。徐宗威分析了這類投資的原因：

　　“企業獲得市政公用事業經營權之后，一個城市就一套管網，幾個自來水廠，在市場上處于壟斷地位，投資經營有基本保障。同時，公共產品有公益性，其消費群體是穩定的——百姓天天要吃水，所以投資回報是穩定的。此外，企業一旦經營出現風險，政府肯定會出手相救，相當于有政治保障。”“供水企業通過對擁有公共產品的特許經營權，能獲得高額的、或者是壟斷的利潤。”

　　這一壟斷市場吸引了諸多內外企業進軍。2007年，法國威立雅水務公司以高出轉讓價3.48倍的17億元，拿到蘭州市供水集團45%的股權和30年的經營權。上海浦東自來水公司政府轉讓價為7.6億元，威立雅公司卻甩出20億元，拿到50年特許經營權。

　　產權動了才算改革？

　　而政府為何對出售城市公用事業如此熱衷？城市化的迅速發展，使得地方政府在城市公用事業的發展上面臨巨大壓力，需要大量建設資金；同時，國企人浮于事，效率低下，迫切需要改革。

　　一個不能忽略的事實是，長期以來，中央財政對市政建設的投資呈直線下降，市政建設似乎成為地方政府的事情，而地方政府對于市政建設又投入不足。

　　《中國城市建設統計年鑒》(2007年)數據顯示，1981年，中央財政撥款占全國市政基礎設施總投資的比重尚有26%，到1991年是5%，到2001年下降到4%，到2007年更是下降到0.8%。

　　地方財政投入如何呢？建設部2006年全國城市市政設施固定資產投資來源統計顯示，全國投資總額為5505億元，中央財政投入僅為62億，僅占1%多一點；而地方財政投入也只有1052億元，不到總額的20%。

　　而2006年市政建設的國內貸款投資為1806億元，自籌資金達1700億元，兩項投資要遠遠高于中央和地方財政投資的總和。

　　數字揭示的現實令人不安：中國城市發展日新月異，但市政建設的投資來源，卻主要不是來自地方和中央政府的公共財政投資。

　　農村地區的市政設施投資更是多年來被忽視，2007年只占到全國市政設施投資規模的7.8%，而農村地區人口占了55%。

　　在市政投入長期不足的情況下，有關部門加快了改革進程。2001年12月，建設部發布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，提出建立市政公用事業特許經營制度，開放市政公用事業投資、建設、運營、作業等市場。

　　由于市政企業大多贏利狀況不佳，需要政府巨額補貼。將市政企業高價賣給外資或內資企業，政府可以獲得巨額現金收入，同時又可一舉甩掉包袱，減少甚至免除相關的財政投入，可謂一舉兩得。正是這一點，成為一些地方政府加速市政公用事業改革的驅動力。

　　在許多地方，政府不僅出售經營權，而且直接將產權或股權出售給外資或內資企業。“現在談改革，必談產權出讓、股權轉讓。似乎產權動了才是真正的改革。”徐宗威說。

　　據一項統計，安徽城市公交40%的產權，城市供水50%的產權，城市燃氣80%的產權，已經轉讓給民營企業或外國資本。

　　徐宗威認為，城市公用事業的特許經營改革，產權的出讓不是改革的方向，經營權的放開搞活才是改革的主要方向。“現在看來產權轉讓的步子較快，而經營權轉讓的步子較慢。”

　　警惕：官方色彩的利益集團

　　這次水價提升引起激烈討論，雙方的思維差異頗有意味。公眾出于對水務的公益性認知，認為水價不應該完全由市場決定；但水務企業以成本上升之類的術語要求漲價，完全用市場邏輯來考慮問題。

　　這一思維差異，清晰顯示出當前水務改革的“市場化”程度之深。相當多地方政府在改革中以“特許經營”改革之名，行“市場化”之實，將家當一賣了之。

　　在這種改革傾向下，一些地方政府收獲改革美名，同時坐收漁利，更以“不干涉企業自主經營”的名義推卸公共服務責任，放棄公共財政投入。而企業拿走產權或股權，新股東們更關心的是股權利益和企業利益，而非社會公益。

　　徐宗威發現，很多地方在改革之后，市政公用事業發展規劃落空。

　　高價進入的投資者要收回本利，只有一個辦法，提高水價。

　　幾年來，蘭州的水費已經上漲了幾次。深圳的污水處理費三年多已經上漲了四五倍。國內被外資高價收購股權或經營權的地方，水價都越調越高。而漲價的本質，實際上就是地方政府的收入被企業轉嫁到消費者身上，政府收錢，公眾埋單。

　　這亦是中國特色的“市場化”結果——一般來說在壟斷領域引入市場競爭，消費者能獲得更低廉的價格和更好的服務，而中國市政公用事業卻陷入“越市場化，價越漲”的怪圈。

　　而外資已局部或整體控制全國四十多個主要城市的供水項目，一些城市的供水市場已不再是國有控股，更引起公眾對國家安全的種種擔憂。

　　問題并不止于此。偏離了捍衛公共利益的目標，一些地方政府極易與外來企業結成利益同盟，形成一種帶有官方色彩的利益集團。結果是市政公用事業市場“游戲規則”被扭曲，消費者的權益被損害，改革被扭曲。

　　住房與城鄉建設部副部長仇保興曾在一篇文章中感嘆：“為什么幾乎所有進入市政公用事業的跨國大公司或民營企業都建立了公關部門……背后的真實企圖在哪里？實際上就是為了俘獲作為監管者的地方政府，影響政府，然后力求與政府結成同盟，這已經成為一種慣例。”

　　“政府應看緊水務公司產權”

　　和許多“中國特色”的改革一樣，中國市政公用事業改革在一路疾行之后，已到了需要正本清源的時刻。城市公用事業要采用特許經營的方式引進社會資本，引入市場競爭機制，但政府始終是責任主體，必須捍衛公共利益。

　　國際情況顯示，并非市政公用事業都全部私營化或者市場化，有一半多國家仍然保持公用事業國家投資、國家所有、國家控股。英國是私有化的代表，法國是特許經營的經驗發源地，中國現在四處風起云涌的“特許經營”改革，即來自法國經驗，但法國本身卻仍然堅持公用事業設施的國有，而德國則走的是中間道路。

　　仇保興認為，我國城市公用事業改革，應區分為自然壟斷領域和競爭性業務領域，前者應先維持國企掌控局面，然后逐步采用特許經營，引入競爭機制；后者可直接市場化改革，甚至采取政府監管下的更徹底的民營化政策。“為什么一定要先動產權？為什么一定要把國有資產出讓轉讓掉？”徐宗威問。他認為穩妥的辦法，還是先把產權看緊，放開經營權。“甚至市政公用事業企業就應該是國有的，甚至是國有獨資的。為什么？政府的重要職責之一，就是向社會提供公共產品和服務。人民已經把稅費都交給政府，就應該是政府投資。”徐宗威說。

　　北京大岳咨詢公司總經理金永祥則認為，在改革過程中，要保持政府的控制。“我覺得政府控制，表現在兩方面，第一是一定要控股，即不小于股份的50%，否則政府就失去主動權。社會資本引進來只是作為小股東，政府作為大股東仍然掌握決策權。第二是政府不再作為服務的供應者，而是監管角色，要強化其監管。”

　　廣州楊箕村的鄭女士并不在乎城市水務是民營還是國營，她只是希望政府能控制住水價。“水費再低，用多了也得少吃好幾頓肉。”

　　對政府的期望，并不表示她不諳市場之道。鄭女士說：“如果你真要把水完全按商品賣，那最好有公開的非壟斷的市場競爭。這樣我們會有個選擇。”

　　(文章部分數據材料引自徐宗威著《公權市場》一書，謹致謝意)

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