來源：任澤平

文：任澤平團隊

導讀

十四屆全國人大常委會第十一次會議10日上午在北京人民大會堂舉行第一次全體會議。會議審議了國務院關于提請審議關于實施漸進式延遲法定退休年齡的決定草案的議案。

延遲退休年齡，主要是為了應對老齡化加速到來。我們正處在人口大周期的關鍵時期，老齡少子化加速到來，已經成為最大的“灰犀牛”之一。其中，老齡化是經濟社會進步下人口再生產方式轉變的結果，由低生育率和壽命延長共同作用，已成為全球普遍現象，中國不可避免，但是中國老齡化的速度和規模空間，將帶來哪些重大改變？如何應對？

核心觀點

中國已進入“深度老齡化”，老齡化程度在全球屬于中上水平，少子化和長壽趨勢使得老齡化持續加深。中國人口老齡化呈現五個趨勢特征：1）規模大，全球每4個老年人就有1個中國人。2）速度快，未來30多年處于老齡化快速深化期。3）高齡化趨勢明顯，預計2050年左右高齡老人占比超10%。4）未富先老。5）城鄉倒置、東高西低。

長壽帶來的老齡化并不可怕，這體現了社會的進步和醫療水平的提升，但是少子化的加劇帶來老齡化明顯加速問題不容小覷。從經濟學的角度看，這是人口紅利消逝，隨之而來的是，社會撫養比上升，養老負擔加重，社保壓力上升，政府債務加重，社會創新創業活力下降等。

國際視角：如何應對人口老齡化？OECD國家進入老齡化相對較早，引進移民帶來了年輕勞動力、但需重視移民融合問題，提振生育主要取決于生育支持的力度，完善多支柱養老金體系、延遲退休等減輕養老金支付的代際負擔。美國是第一大移民國，大量移民存量支撐人口持續正增以及勞動人口占比穩定，但移民融合問題仍存。德國一方面完善生育補貼政策、推進女性育兒的工作—家庭平衡，生育率有所提振，另一方面探索共同分擔的養老金機制，減輕代際負擔。日本老齡化表現為“起步晚、速度快、程度深”，由于生育政策和養老金體系改革均錯過時間窗口期，人口結構尚未改善、社會養老負擔較大。

啟示：1）全面放開并鼓勵生育是大勢所趨。一是全面放開生育。二是大力發放生育補貼，實行差異化的個稅抵扣及購房補貼等政策。三是加大托育服務供給，并對隔代照料發放補貼。四是完善女性就業權益保障，加快構建生育成本在國家、企業、家庭之間合理有效的分擔機制。五是建立男女平等的社會支持系統，比如男女平等的育產假等。六是加強保障非婚生育的平等權利。七是支持輔助生殖，發放輔助生育補貼。2）積極應對人口老齡化，建設老齡友好型社會。一是加快推動社保全國統籌，發揮養老保障體系中第二、三支柱的重要作用。二是構建老有所學的終身學習體系，推進漸進式延遲退休政策，鼓勵企業留用和雇傭年長勞動力。三是鼓勵親友照顧并予以補貼，加快養老行業專業人才培養。四是加大教育投入，提升勞動力素養，從人口紅利轉向人力資本紅利。五是大力發展“互聯網+養老”的智慧養老服務體系，推進適老化改造。

相信經過一系列長短結合的措施，中國人口結構有望逐步改善，從而實現人口長期健康均衡發展。

目錄

1 現狀：已進入“深度老齡化”，少子化是老齡化的“加速器”

2 特點：規模大、速度快、高齡化、未富先老、城鄉倒置

3 影響：人口紅利消逝、社會負擔加重、創新活力下降

4 國際視角：如何應對人口老齡化？

4.1 美國：移民大國+提高勞動力素質+完善為老體系

4.2 德國：增強移民人才紅利+生育支持+共擔養老金機制+延遲退休

4.3 日本：增強人才紅利+延遲退休+完善社保體系+鼓勵生育

5 啟示

1 現狀：已進入“深度老齡化”，少子化是老齡化的“加速器”

當前中國老齡化程度在全球屬于中上水平，少子化和長壽趨勢使得老齡化持續加深。從老齡化程度看，2000年中國65歲及以上人口占比超過7%、開始進入老齡化社會，2021年65歲及以上人口占比超14%、開始進入深度老齡化社會，2022年、2023年65歲及以上老年人口占比分別為14.9%、15.4%。國際對比看，2022年全球老齡化程度約9.8%，其中高收入和中高收入經濟體分別為19.2%和12.2%，中國老齡化程度超過中高收入經濟體，緊追高收入經濟體。根據育媧人口《中國人口預測報告2023》“中方案”，預計中國在2030年左右進入占比超20%的超級老齡化社會，之后持續快速上升至2060年的約37.4%，企穩一段后將再度上升至2080年及之后的46%左右，屆時中國8億總人口中近一半是老年人。

不考慮移民，老齡化的影響因素主要是少子化和長壽趨勢：

1）少子化是老齡化的“加速器”，未來隨著第二、三輪嬰兒潮人口逐漸進入老齡，疊加少子化趨勢持續的影響，老齡化速度將加快。1949年以后，中國出現了三輪嬰兒潮，分別是1950-1958、1962-1975、1981-1991年，2015年第一批嬰兒潮人口陸續進入65歲。未來第二、三輪嬰兒潮人口將在2027、2046年陸續進入65歲，老年人口數量將呈階梯式上行趨勢，并且由于第四輪嬰兒潮未出現，少子化會加速老齡化趨勢。預計2030年左右進入占比超20%的超級老齡化社會，之后持續快速上升至2060年的約37.4%。

2）從長壽趨勢看，中國平均預期壽命達約78歲，未來仍有提升空間。1950-2022年，中國平均預期壽命從約44歲提升至約78.3歲，過去20年平均每十年提升2-3歲。目前中國平均預期壽命已明顯高于全球平均水平的72.8歲和中高收入經濟體的75.9歲，但低于高收入經濟體的80.9歲，隨著衛生健康體系的逐漸完善，未來仍有提升空間。

2 特點：規模大、速度快、高齡化、未富先老、城鄉倒置

中國人口老齡化呈現五個趨勢特征：規模大、速度快、高齡化、未富先老、城鄉倒置、東高西低。

1）規模大，全球每4個老年人就有1個中國人。2023年65歲及以上人口約2.2億，約占世界老年人口的約四分之一，相當于全球每4個老年人就有1個中國人。根據育媧人口《中國人口預測報告2023》“中方案”，到2030、2040年，中國65歲及以上老年人口將分別達2.6億、3.5億，約占全球老人比重分別為25.6%、26.5%。

2）速度快，未來30多年處于老齡化快速深化期。我國老齡化速度不斷加快，2001-2010年中國65歲及以上老年人口占比年均增加0.2個百分點，2011-2023年年均增加0.5個百分點，人口老齡化速度明顯加快。隨著1962-1975年第二輪嬰兒潮出生人口逐漸衰老并進入生命終點，未來30多年中國人口老齡化程度將快速深化。國際對比看，從7%的老齡化到14%的深度老齡化，法國用了126年、英國46年、德國40年、日本24年、中國只用了21年；從14%的深度老齡化到20%的超級老齡化，法國用了28年、德國用了36年、日本用了11年，預計中國僅用10年左右。

3）高齡化趨勢明顯，預計2050年左右高齡老人占比超10%。老年人口分為80歲以下的低齡老人和80歲以上的高齡老人，前者健康水平較高且大部分可以生活自理，后者健康水平較低且更需要生活照顧。2023年中國80歲及以上高齡老人近4000萬人，占總人口的比重約2.8%。根據育媧人口《中國人口預測報告》“中方案”，預計2030、2050、2070、2100年80歲及以上人口占比將分別為3.7%、11.0%、18.6%、30.4%。

4）未富先老問題突出。2000年中國65歲及以上老年人口占比超過7%，當時人均GDP約959美元，日本、韓國在老齡化水平達到7%的時候，人均GDP分別為1685美元、12257美元；2021年中國65歲及以上老年人口占比超過14%，當時人均GDP約12618美元，美國、日本、韓國在進入深度老齡化時人均GDP分別為5.5萬美元、4萬美元、3.3萬美元。2023年中國人均GDP約1.3萬美元，接近高收入國家下限，但中國65歲及以上人口占比15.4%，高于中高收入經濟體12.2%的水平。

5）城鄉倒置、東高西低。分城鄉看，我國鄉村地區人口老齡化程度高于城鎮，且差距不斷擴大，老齡化“城鄉倒置”明顯。2010-2022年城市、鎮和鄉村老年人口占比分別由7.7%、8.9%、10.1%增至12.0%、13.3%、19.3%。分省看，2022年我國31個省級及以上行政單位（不含港澳臺）中，有20個進入深度老齡化，遼寧、上海、重慶老齡化程度最高，老年人口占比分別為20%、18.7%、18.3%。西藏、新疆和廣東是最“年輕”的省級及以上單位，老年人口占比分別為5.9%、8.4%、9.6%。

3 影響：人口紅利消逝、社會負擔加重、創新活力下降

長壽帶來的老齡化并不可怕，這體現了社會的進步和醫療水平的提升，但是少子化的加劇帶來老齡化明顯加速問題不容小覷。從經濟學的角度看，這是人口紅利消逝，隨之而來的是，社會撫養比上升，養老負擔加重，社保壓力上升，政府債務加重，社會創新創業活力下降……

1）隨著嬰兒潮出生人口逐漸進入老齡階段、退出勞動力市場，人口紅利快速萎縮、制約潛在經濟增速。

過去，我國依靠龐大且年輕的人口紅利和高儲蓄投資率帶來的高資本投入，支撐改革開放后經濟的快速增長，并快速成長為世界第二大經濟體。數據顯示，中國15-64歲勞動年齡人口增速與GDP增速幾乎同步增長，1991-2013年中國勞動年齡人口數量從7.7億增至10.1億，年均增速1.3%，同期GDP年均增長15.8%，處于高速增長期。

隨著劉易斯拐點在2013年左右出現，中國經濟面臨增速換擋。2004年，中國首次出現“民工荒”，農民工工資開始快速增長，2013年勞動年齡人口見頂，標志著劉易斯拐點出現，勞動力的無限供給局面結束，資本邊際報酬降低，預期回報減少，資本流入速度放緩，轉而流向人口年齡結構更加年輕的國家。數據顯示，2013-2023年中國勞動年齡人口數量從10.1億降至9.6億，期間GDP年均增速8.5%。

2）消費增速下降，消費結構趨于“老化”。根據生命周期消費理論，中年人收入和支出水平高、平均消費傾向低，老年人收入和支出水平低、平均消費傾向高，老齡化導致經濟中消費的比重上升，但由于社會整體消費活力下降，消費增速會趨于下滑。根據國家統計局數據，2010-2023年中國最終消費支出占GDP比重從49.3%增至55.7%，最終消費支出增速從15.5%降至6.1%（2019-2023年均值增速）。

分結構看，不同年齡段的人口消費偏好不同，年輕人偏愛汽車等耐用品，中年人偏好子女教育，老年人對醫療保健需求旺盛。隨著人口老齡化，家庭的煙酒消費支出減少、醫療保障支出增加；同時，地產產業鏈等相關傳統行業需求呈下降趨勢。國家統計局數據顯示，2013-2023年我國居民食品煙酒、衣著消費支出占比分別下降1.4和2.2個百分點，交通通信、教育文化娛樂和醫療保健支出分別增長1.3、0.3和2.3個百分點，醫療保健支出占比增幅最大。

3）投資風險偏好下降，資產配置傾向保本保收益，投資活力下降。隨著人口年齡增加，個體對風險資產的需求呈現先高后低的變化。生命周期假說認為，在人的一生中儲蓄先增加再減少，隨著老齡化程度加深，社會總儲蓄率也將呈現先增后減的趨勢。在儲蓄積累期，對風險資產的需求增加；進入儲蓄消耗期，整體投資將偏向保守，對風險資產的需求逐步下降。根據西南財經大學家庭金融調查與研究中心2019年的“中國家庭金融調查”（CHIFS），40歲以下、40歲到60歲、60歲以上年齡段人口對高風險資產偏好比重分別為18%、6%、4%，隨著年齡增加，對高風險資產偏好逐漸下降。隨著老齡化程度加深，社會整體風險投資偏好也將下降，2011-2019年高風險投資偏好由6%下降至3%。

4）扶老比攀升，老化指數加劇，養老負擔加重。老化指數即老少比，是指人口中65歲及以上人口數與0-14歲人口數之比，可以反映人口老化的程度。2023年我國人口老化指數94%，根據育媧人口《中國人口預測報告2023》“中方案”，2030年、2050年老化指數分別為153%、314.8%。扶老比即老年撫養比，是指人口中65歲及以上人口數與勞動年齡人口數之比。1982年以來，我國扶老比逐漸增加，至2023年，我國扶老比攀升至22.5%，意味著目前平均5名年輕人要撫養1位老人。根據育媧人口《中國人口預測報告2023》“中方案”，至2030中國扶老比將為27.3%，至2050年中國扶老比52.4%，屆時平均每2位年輕人要撫養1位老人，養老負擔明顯加重。此外，除了沉重的養老負擔外，對于新生兒的生育養育教育成本也是年輕人的一大負擔之一，“上有老下有小”，年輕人“兩頭承壓”，這也是阻礙年輕人生育的原因之一，較低的生育意愿又會反過來影響勞動人口規模，進而加重社會養老負擔。

5）養老金支柱的代際壓力較大，累計結余或將耗盡。隨著我國第二次嬰兒潮主力進入離退休階段，養老金供養比將面臨下降趨勢。2010-2022年城鎮職工基本養老保險離退休人口從0.63億增至1.36億人，參保職工和離退休人員的供養比由3.2降至2.7，即平均兩個職工供養一個退休人員。離退休人口規模擴增，加大養老金支付壓力。過去在人口年齡結構均衡的情況下，養老金收支體系能夠發揮良好的養老保障功能，但隨著老齡化加速到來，作為養老金籌集來源的勞動力規模持續縮減，而支取需求的老年人口規模迅速擴大，養老金將不可避免地出現收支缺口，威脅公共養老制度的可持續性。中國社科院《中國養老金精算報告2019-2050》預測，養老金收不抵支出現在2028年，到2035年將耗盡累計結余。

6）社會活力不足，創新力被削弱。一方面，隨著年齡的增加，人的知識和經驗逐漸積累，創新基礎和能力會變強；另一方面，隨著年齡增加到老齡階段，人的認知能力可能下降、身體機能可能老化，不利于開展創新活動。所以，年齡與創新力的關系不是線性的，而是倒“U”型的，隨著年齡增長，創新活力呈現先增后減的趨勢。另外，由于不同年齡人口對公共資源的占用額度不同，如果社會上老年人口過多，則需要更多的公共資源支持，因此會擠壓部分用于科研創新的公共資金，削弱社會整體創新能力。

4 國際視角：如何應對人口老齡化？

人口老齡化是二十一世紀最重大“灰犀牛”之一，全球層面看，老齡化不可避免且持續加深，預計2038年全球65歲及以上老人占比超14%、2070年占比超20%。根據聯合國數據，全球人口從2005年開始進入7%的老齡化，2015年后世界人口老齡化進程加速，老年人口占比增速由每年不到0.1個百分點增至0.2個百分點，2022年全球65歲及以上老年人口規模已達7.8億人，占比約9.8%，其中高收入、中高收入、中低收入、低收入地區65歲及以上人口占比分別為19.2%、11.6%、8.1%、3.2%。根據《世界人口展望2022》“中方案”，預計到2038年，全球老年人口占比超14%、進入深度老齡化，預計2070年全球老年人口占比超20%、進入超級老齡化階段。

具體國家看，各地老齡化程度與速度不盡相同，且少子化會加速老齡化進程。從老齡化程度看，摩納哥、日本、意大利是老齡化程度前三的高收入經濟體，2022年65歲及以上老年人口占比分別為35.9%、29.9%、24.1%，均已進入超級老齡化階段。從老齡化速度看，中國、日本、韓國的老齡化速度相對西方發達國家來說更快，從7%到14%，中日韓分別用約21、24、18年，而西方高收入國家用了超過40年；從14%到20%，中日韓分別用11、11、7年，而西方高收入國家超20年。主要原因是中國過去實行了嚴格的計劃生育政策，日本、韓國過去也實施控制人口的政策，由此帶來的生育率的大幅下滑加速了人口結構轉型，使老齡化進程加快。

OECD國家較早進入老齡化，引進移民帶來了年輕勞動力、但存在移民融合問題，提振生育主要取決于生育支持的力度，完善多支柱養老金體系、延遲退休等減輕養老金支付的代際負擔。在補充勞動力方面，主要通過引進移民、構建生育支持體系提振生育水平來補充現有和未來的勞動力，養老金體系方面，完善多支柱養老體系，建立養老金與老齡化掛鉤機制，減輕養老金支付的代際負擔。

第一，引進移民，引入年輕勞動力，但移民融合問題仍需重視。根據OECD數據，2022年OECD國家新增永久移民數量610萬、創歷史新高。其中，美國、德國、英國、西班牙的永久移民人口占據前四，分別為104.8萬人、64.1萬人、52.1萬人、47.2萬人。斯洛伐克和拉脫維亞的永久移民人最少，不足1萬人。根據OECD發布的《2023年國際移民展望》，許多國家通過提高移民工人配額來緩解勞動力短缺，比如加拿大在最新移民計劃中增加移民目標，意大利和挪威增加外籍工人配額，美國的H-2B計劃（非農業類臨時工作簽證）數量創新高，斯洛伐克簡化了勞動移民程序。也有部分國家增加了低技能移民的門檻，比如瑞典、澳大利亞提高了最低工資要求。

對于遷入國來說，移民可以提供年輕勞動力供給、高技術移民能夠提高創新能力，是勞動力的重要補充。但是如果單個移民所創造的收入難以覆蓋其所花費的公共支出，會加重財政負擔。此外，大量移民也會帶來文化融合的沖突，成為社會治理問題，所以推動移民融合也很重要。可以通過語言和職業培訓幫助移民人群更好地了解當地文化和工作習慣；通過簡化移民認證系統、提高數字化和線上化比例減輕移民相關的行政負擔等。

第二，構建生育支持體系，一方面通過真金白銀補貼減輕生育養育成本，另一方面通過促進家庭-工作平衡提振生育意愿。OECD國家鼓勵生育政策體系往往以設立專門機構為基礎，政策主要包括提供男女平等育產假、提高經濟補貼（現金、稅收減免）、提供托幼服務、促進就業性別平等四個方面。一方面，真金白銀的生育補貼對提振生育率有效。數據顯示，2019年OECD國家家庭福利開支與GDP的比重約2.29%，其中法國2019年家庭現金福利開支占比為3.44%，總和生育率為1.83；而韓國家庭福利開支占比為1.56%，總和生育率墊底。另一方面，通過完善男女平等與產假、興建普惠性托育機構、促進就業平等，能夠促進女性家庭-工作平衡，提振生育意愿和生育水平。

第三，建立多支柱養老金體系，讓公共養老金支出與老齡化程度掛鉤，減輕代際負擔，發揮二三支柱作用。OECD將養老金體系分為三層：第一層次為強制性、與收入無關的養老金計劃，全部為公共養老金；第二層次為強制性、與收入掛鉤的養老金計劃，包括公共和私人養老金；第三層次為自愿性、與收入掛鉤的養老金計劃，全部為私人養老金。

面對老齡化的挑戰，各國采取行動來改善養老資金的可持續性。主要包括：

1）推動DB計劃（固定收益型）向DC計劃（固定繳費型）轉變。智利在1981年使用私人積累制強制性DC計劃取代了公共現收現付制DB計劃。美國支持更多的DC計劃，DB計劃在職業養老金中的份額占比逐漸下降。荷蘭2023年7月開始要求養老基金從DB過渡到DC。

2）延長養老金計算的參考繳費年限。OECD國家在計算養老金時大都考慮整個職業生涯的工資，只有哥倫比亞、哥斯達黎加、法國、葡萄牙、斯洛文尼亞、西班牙和美國僅參考職業生涯的部分時期收入。

3）適度降低養老金替代率。根據OECD數據，1996年出生人群的替代率較1940年出生人群低5.8個百分點，具體看有60%成員國的1996年出生人群替代率低于1940年。

第四，推行漸進式延遲退休政策，將退休年齡與預期壽命掛鉤，支持老年人就業。20世紀70年代以來，OECD國家為了應對不斷上漲的養老金支出，通過延遲退休來增加養老保險的繳費年限并提高養老金的領取年齡。根據OECD發布的《2023年養老金概覽》，OECD國家正常退休年齡范圍在62-67歲（土耳其除外），其中男性退休年齡64.4歲、女性63.6歲。隨著預期壽命延長，退休年齡也在延長。OECD國家中有超50%的國家提高退休年齡，丹麥從67歲提升至74歲，愛沙尼亞從64.3歲提升至71歲，意大利從64歲提升至71歲。

4.1 美國：移民大國+提高勞動力素質+完善為老體系

美國20世紀50年代開始進入老齡化社會，2000年之后老齡化進程加快，主因出生率降低。1941-2000年，美國65歲及以上人口從928.8萬人增至3507.4萬人，占比從7%勻速提升至12.4%，占比年均增長0.1個百分點，此階段老年人口占比提升主要由于人口預期壽命的延長，期間出生人口的預期壽命從68.1歲提升至76.8歲；2000年之后，美國老齡化速度明顯加快，2000-2022年65歲及以上人口從3507.4萬增至5779.5萬人，占比從12.4%快速提升至17.3%，占比年均增長0.2個百分點。此階段美國人口預期壽命變化不大，老齡化主要原因是出生率降低、低年齡組人口增量放緩，總和生育率從2009年開始跌破更替水平2.1。

美國應對老齡化的方式有：第一，美國通過寬松的移民政策吸納補充勞動力，但存在移民融合問題；第二，通過擴大高等教育覆蓋范圍、提升高等教育質量，增強勞動力素質，2020年美國人力資本指數0.7，處于世界前列；第三，在步入老齡化社會之后，美國政府通過鼓勵老年人口就業以及完善三支柱養老體系等，減輕社會養老負擔，并通過完善社會服務供給體系打造老年友好型社會。

1）美國移民政策寬松，吸納了大量青壯年移民補充勞動力。1953年美國通過《難民救濟法》，放寬政治流亡者移民門檻；1965年《移民和歸化法》頒布，以更加平等的態度對待世界移民；《1990年移民法》公布，將合法移民總額由每年27萬人擴大至70萬人，并創立了投資移民類別；2003年EB-5投資移民法規進一步放寬，投資移民快速升溫。2021年隨著拜登上臺，美國開始力推具有鮮明自由主義特征的移民政策。

美國是全球移民流入人口最多的國家，大量移民存量支撐美國人口總量持續正增以及勞動年齡人口占比的穩定，但移民融合問題仍存。根據OECD數據，2012-2022年，美國移民存量由4073.8萬人增至4733.1萬人，占總人口比重從13.1%增至14.3%。同期，美國總人口連續保持正增長，若將外來人口存量剔除，美國總人口則在2021年開始負增長。從勞動力數據看，2000-2022年，美國14-64歲人口數量從1.9億增至2.2億，占比一直維持在66%以上。由于寬松的移民政策和其較高的生育率，美國少數族裔持續增長，但是政治地位、教育、就業等方面差異加劇社會撕裂。

2）通過擴大高等教育覆蓋范圍、提升高等教育質量，美國不斷增強勞動力素質，2020年美國人力資本指數0.7，處于世界前列。隨著嬰兒潮人口到達入學年齡，1972年與1976年《高等教育法》兩次修正，分別將私立學校與無高中文憑學生納入聯邦資助范圍；20世紀70年代，社區學院開始降低入學要求，高等教育規模擴大。20世紀80年代以來，美國高等教育重心轉移至提升教育質量。美國已經有美國商學院認證委員會（ACBSP）等近七十個專業評估機構，有高等教育委員會（HLC）等六個區域認證機構，形成了多層次教育質量保障體系。2022年美國人力資本指數0.93，處于世界前列，與英、德相近，顯著高于巴西、越南等發展中國家。

3）美國通過推進老年就業補充社會勞動力，通過完善三支柱養老體系緩解養老金代際問題，通過完善醫療、居住等方面的為老服務，構建老年友好社會。

一是政府不斷推進老年教育，制定《老年人法》等相關法律、鼓勵高校接受老年學員、為低收入老年人提供就業培訓機會，并推出平價醫療法緩解自我雇傭或靈活就業老年人的醫療壓力。根據美國勞工部數據，1999-2022年美國65歲及以上勞動者數量占比由2.9%增至6.6%，預測2032年將達到8.5%。

二是建立比較完善的“政府+雇主+個人”的三支柱養老體系，其中第一支柱為政府主持、覆蓋大多數人，第二、第三支柱同屬于私人養老金范疇，根據OECD數據，2022年美國私人養老金總資產約23.3萬億美元，在養老金總儲備中占比超60%，占據了主導地位。

三是，美國將醫療照顧保險納入社保體系，可覆蓋65歲以上老年人大部分門診住院費，推進智慧養老設施建設、組建老人醫療車隊、推出醫療遠程監控設備，構建老年友好型社會。

4.2 德國：增強移民人才紅利+生育支持+共擔養老金機制+延遲退休

德國老齡化發展歷程更為典型，具有“進入早、速度慢、程度深”的特征。從老齡化程度看，德國在1930年代左右進入65歲及以上老年人口占比7%的老齡化社會，1971年65歲及以上人口占比突破14%，進入深度老齡化社會；2007年占比超過20%，進入超級老齡化社會。2023年德國65歲及以上人口占比22.1%，為歐盟國家中老齡化程度較高的國家。從老齡化速度看，德國從老齡化過渡到深度老齡化用了約41年，從深度老齡化到超級老齡化用了36年。

戰后嬰兒潮一代步入退休年齡、年輕人口后繼不足以及預期壽命延長促使德國老齡化程度加深。1950-2022年間德國人口金字塔形狀由擴張型轉為靜止型，并將在2060年代轉為收縮型。

第一，二戰后，德國經歷了戰后嬰兒潮，1959-1968年出生人口每年均高于120萬人，最高達135.7萬，這些嬰兒潮期間出生的人口將在2024年之后陸續進入65歲老齡階段。

第二，德國少子化雖然得到控制，但整體生育率仍偏低，制約出生人口增長。2010-2021年德國總和生育率從1.39增至1.58，與OECD國家持平，但仍低于更替水平。

第三，德國預期壽命持續增長，1990-2021年德國出生人口預期壽命從75.4歲增至80.6歲。

德國老齡化帶來的影響是養老金代際負擔加重，財政負擔加劇，勞動力供給不足制約經濟潛在增速。

第一，現收現付的養老金制度難以持續，根據德國養老保險協會數據，2022年德國養老保險計劃支出約3500億歐元，預計至2026年德國養老金支出將增至超4000億歐元，養老基金明顯赤字化。根據德國聯邦經濟和能源部咨詢委員會分析，預計2060年德國工作人口與退休人口的比例將增至3:2，養老金代際負擔將持續加重。

第二，高福利支出帶來的財政負擔明顯加劇。根據OECD數據，1980-2022年間德國公共社會支出占GDP比重由22%增至30.5%。而財政收入因勞動人口減少而減少。根據聯邦統計局數據，德國針對工資收入等個人所得的稅收征收總額呈上升趨勢，但個人所得稅的年均增幅由1992年的25%降至2022年的4.6%。

第三，德國勞動供給不足明顯制約經濟增速，1990-2022年，德國勞動年齡人口占比從68.9%下降到2022年的63.8%，實際GDP增速從5.6%波動減少至1.8%。

為了應對人口老齡化，德國政府采取了一系列措施，包括增強外來移民人才紅利、完善社保和家庭福利支出、探索共同分擔養老金機制等。

1）放寬移民政策、充分發揮移民紅利是德國補充勞動力的重要手段。2000年之前，德國屬于非典型的移民國家，移民德國的途徑主要為戰爭難民和外籍工人，移民來源國較為單一，且對于移民的身份問題一直沒有明確規定。2000年之后，德國政府相繼頒布了《國籍法》和《居留法》，規范了移民長期居留德國的要求，此后逐漸降低外國移民入德的門檻，2019年頒布的《技術移民法》將技術移民的門檻大幅降低，并提供平等的就業環境，對新移民敞開大門。根據聯合國數據，德國以近1600萬國際移民成為僅次于美國的第二大移民目的國。

2）通過育兒友好的家庭政策提振生育水平，改善人口結構。在生育津貼方面，女性可以從健康保險或者聯邦社會保障獲得生育福利。在父母津貼方面，父母在子女出生后從事兼職工作可領取子女出生前凈收入的65%作為補貼，最多可領14個月，如果夫妻雙方共同照看，還可以多領2-4個月。子女津貼方面，津貼標準為250歐元/月/孩次，發放期限是孩子0-18歲。德國通過發放生育和育兒津貼來減輕家庭生育養育負擔，推出夫妻共擔的育兒津貼模式推進女性育兒的工作-家庭平衡，效果顯現。2006-2016年，德國總和生育率從1.3增至1.6，此后維持在高于1.5的水平。

3）探索共同分擔的養老金機制，形成繳費者與退休者“六四開”比例分擔養老金調整成本，緩解老齡化帶來的代際負擔。德國養老金制度由基礎養老金、與資本市場結合的保障、其他補充性養老保障構成的“三層次模式”，覆蓋超89%的從業人員。面對少子老齡化帶來的養老金壓力，德國政府通過繳費者和退休者共同分擔成本，為維持代際平衡，收支缺口在退休者和繳費者之間分擔，德國養老金負擔比每提高1%，其中約60%通過提高勞動者的繳費率上升來分擔，約40%通過降低退休者的養老金替代率來化解。1960-2022年，養老金繳費率從11%增至18.6%，退休者養老金替代率從53%降至43.9%。

4）實施漸進式延遲退休政策，至2031年延長至67歲，補充社會勞動力，2000-2019年60-65歲老年人口就業參與率增加41.8個百分點。2007年德國聯邦會議通過法案規定，從2012年開始漸進式提高法定退休年齡，以月為單位遞增，其中2012-2023年每年延長一個月，2024-2029年每年延長兩個月，也就是說到2023年退休年齡延長至66歲、2031年延長至67歲。為了滿足一部分特殊人群退休需求，政策補充規定繳滿45年養老保險的人在63歲可領取全額養老金，對于殘障人士和特殊工種人士可申請提前退休。根據德國統計局數據，2000-2019年德國15-60歲、60-65歲、65歲及以上人口就業參與率分別增加7.6、41.8、5.2個百分點，老年人口就業參與率增幅明顯。

4.3 日本：增強人才紅利+延遲退休+完善社保體系+鼓勵生育

日本老齡化起步晚，但是老齡化速度較快，是老齡化程度最高的國家之一，2023年65歲及以上老人占比近30%，全球范圍僅小幅低于摩納哥。

從老齡化程度看，日本老齡化程度不斷加深。1970年日本65歲及以上人口占比7.1%，進入老齡化社會；1994年，65歲及以上人口占比突破14%，進入深度老齡化社會；2005年占比超越20%，進入超老齡化社會，是全球主要經濟體中較早進入超老齡化社會的國家。2023年日本65歲及以上人口占比29.1%，僅低于摩納哥居全球第二。

從老齡化速度看，日本老齡化速度較快。從老齡化過渡到深度老齡化，法國126年、英國46年、德國40年，日本僅用24年；從深度老齡化到超老齡化，法國用了28年，德國36年，日本僅用11年。

日本老齡化進程加速主要原因是少子化和長壽趨勢。一方面，日本女性不婚不育、晚婚晚育削弱生育基礎，疊加低生育意愿，出生人數持續下降。2023年日本總和生育率僅1.2，在全球主要國家中排名倒數。2023年日本出生人口75.9萬人，連續8年下降，繼續創有數據以來新低。另一方面，日本人預期壽命全球前列，根據聯合國《世界人口展望2022》，2021年日本出生人口預期壽命84.8歲，全球第二、僅低于摩納哥（85.9歲），其中女性出生人口預期壽命87.7歲、全球第一。

日本老齡化帶來社會活力的明顯下降，社會養老負擔加重、職場老齡化顯著、創新資源受到擠壓，低活力、低欲望、躺平逐漸成為社會代名詞。

一是老年人口成為社會的主要撫養對象，社會養老負擔較大。2022年日本的人口撫養比為68.4%，在發達國家中最高，其中少兒撫養比和老年撫養比分別為19.5%、48.8%，社會養老負擔較大。

二是人口老齡化帶來職場老齡化，終身雇用制與論資排輩兩種制度長期實行，企業組織過于冗余，難以淘汰低素質勞動力，高素質勞動力由于晉升慢、薪資低，工作積極性受挫。

三是日本老齡化占用創新資源，創新能力受挫。在老齡化進程推進下，不管是政府還是企業，用在老齡化的支出都會增加，這會在一定程度上擠壓科研投入，不利于創新。

四是勞動力供給不足、勞動生產率增速放緩等因素使得潛在經濟增長速度下滑。1989-2022年勞動年齡人口、勞動生產率增速分別從0.9%、4.5%大幅降至-0.4%、0.7%，實際GDP增速從5.4%降至1.5%。

為了應對人口老齡化帶來的問題，日本通過提高勞動力教育水平來激發“人才紅利”釋放，鼓勵生育、補充未來勞動力，完善三支柱養老金體系、延遲退休等減輕代際負擔。但是由于生育支持和養老金體系改革均錯過時間窗口期，日本人口結構尚未改善、社會養老負擔仍較大。

1）日本通過三次教育改革，提高勞動人口教育水平，實現人口紅利向人才紅利轉變。1960年，日本經濟審議會發表了《日本經濟的長期展望》，在第一次人口紅利繁榮期就明確地發出了創造教育紅利的呼聲。70年代，日本開始推行第二次教育改革，推行高中準義務教育和函授教育。此后，日本不斷擴大高等教育規模，逐步實現了高等教育的大眾化。通過制定《終身學習振興法》，確立“科技立國”戰略，推行第三次教育改革等措施不斷提升加強人才培養，提升人才質量。根據OECD數據，1997-2019年日本25-34歲完成高等教育人口比例從45.7%升至61.5%，在OECD國家中排名第四。

2）日本實施漸進式的延遲退休策略，將退休年齡從50或55歲逐漸延長至65歲，并于2021年開始推動延長至70歲。日本1970年進入老齡化社會，開始探索老年人勞動力發展戰略。1971年日本實施《老年人就業促進法》，并在1973年的閣僚會議明確提出60歲退休目標。1986年《老年人就業穩定法》規定“企業設定退休年齡時，不能低于60歲”。1997年已經有90%的企業采用60歲退休制度。2005年日本進入超老齡化社會，2006年開始繼續階段性提升退休年齡，在2013年開始延長到65歲。2021年《安定法》開始推動退休年齡提至70歲。

為了配合延遲退休政策實施，日本同步改革養老金領取規則，推遲養老金支付時間，男性到2025年領取養老金的年齡提高到65歲，女性推遲5年實施。為了減輕企業雇傭老年人的負擔，日本政府給雇傭老年人的企業提供補助，大公司每雇傭一位老人國家給予50萬日元及以上的補助金，給予小公司90萬日元及以上的補助金。根據日本統計局數據，1970-2023年日本65歲以上就業人口占比從4.2%增至13.3%。

3）日本養老金體系以公共養老金為主導，改革滯后錯過時間窗口，社保給付壓力較大。日本養老金體系是以公共養老金為主導的三支柱養老體系，其中第一支柱為政府強制參與，第二、三支柱為個人自愿參與。日本公共養老金覆蓋總人口的50%左右，二三支柱覆蓋比例在13%左右。1990年代以來，人口快速老齡化和經濟衰退使日本公共養老金收支狀況逐漸惡化，但直到2000年后才陸續對養老金制度進行大幅改革，2001年設立個人型DC計劃、2014年設立個人儲蓄賬戶計劃，但是錯過時間窗口。根據厚生勞動省數據，1970-2021年日本社會保障給付總額占GDP的比重從5%左右增至25.2%，社保給付壓力明顯增加。

4）日本通過一系列鼓勵生育政策支持，但是由于錯過生育政策轉變的窗口期且支持力度不足，因此鼓勵生育效果欠佳，生育率持續低迷。

一是，日本錯過了調整生育政策的最佳時期，總和生育率在1974年就跌至更替水平以下，但直到1990年后才開始鼓勵生育，而法國總和生育率于1975年跌至更替水平以下，但早在1939年就開始鼓勵生育。

二是，日本雖然逐漸提高了生育補貼力度，但支持力度仍低于OECD均值。根據OECD數據，2019年日本家庭福利支出占GDP比重為1.95%，低于OECD平均值的2.29%。

三是，日本家庭模式仍以“男主外、女主內”為主，職場性別歧視仍存。根據OECD數據，2021年日本性別工資差距22.1%，比OECD均值高10.1個百分點。

5 啟示

我國老齡少子化在“十四五”時期撲面而來，將影響中國經濟社會長遠發展。老齡化不可避免，但少子化帶來的老齡化加速影響較為深遠、不容輕視，我們一方面要認識到少子化問題才是人口問題的關鍵，積極調整完善生育政策，另一方面也要積極應對人口老齡化帶來的挑戰，建設老年友好型社會。

生育政策調整是最根本、最重要的供給側結構性改革，全面放開并鼓勵生育大勢所趨。1）全面放開生育。全面放開生育是把生育權從國家計劃回歸家庭自主，是把生育數量多少的選擇權交回給家庭決定，充分尊重每個人的生育意愿。2）加快構建生育支持體系。一是大力發放生育補貼，切實減輕家庭養育孩子負擔。建議國家層面出臺生育補貼政策，分孩次發放每月1000-6000元。二是實行差異化的個稅抵扣政策，覆蓋從懷孕保健到18歲或學歷教育結束。二是加大普惠托育服務供給，提升0-3歲入托率從目前的4%提升至40%，并發放隔代照料補貼。三是進一步完善女性就業權益保障，對企業實行稅收優惠，加快構建生育成本在國家、企業、家庭之間合理有效的分擔機制。四是加大教育醫療投入，給予有孩家庭購房補貼，降低撫養直接成本。五是建立男女平等的社會系統，比如男女平等的育產假等。六是加強保障非婚生育的平等權利。七是完善輔助生殖頂層設計，給有需求家庭定向發放輔助生育補貼券。

積極應對人口老齡化，打造高質量為老產品和服務體系，建設老年友好型社會。一是加快推動社保全國統籌，發揮養老保障體系中第二、三支柱的重要作用。二是構建老有所學的終身學習體系，推進漸進式延遲退休政策，鼓勵企業留用和雇傭年長勞動力。三是鼓勵親友照顧并予以補貼，加快養老行業專業人才培養。四是加大教育投入，提升勞動力素養，從人口紅利轉向人力資本紅利。五是大力發展“互聯網+養老”的智慧養老服務體系，推進適老化改造。

相信經過一系列長短結合的措施，中國人口結構有望逐步改善，從而實現人口長期健康均衡發展。

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