新浪財經訊 2014年“兩會”召開之際，新浪財經聯合北京大學經濟學院獨家推出“兩會專家筆談”欄目，邀請北大的專家教授與各位網友共談兩會熱點。黃桂田教授提出在改革開放過程中，如果說一些產業得到了重要調整，是那些放開搞活中由市場發揮基礎性調節的產業部門；調整不到位甚至長期保持不斷提升產能過剩水平的產業部門，是那些市場機制發揮不到位的產業部門。

以下是黃桂田教授文章全文：

切實發揮市場機制在結構調整和產業升級中的決定性作用

黃桂田 北京大學經濟學院經濟學系教授

經濟發展是每年“兩會”的核心議題之一，其中必然涉及到經濟結構的調整與產業轉型升級。2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確提出，到2020年， 在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果。圍繞這一目標，在堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系，加快轉變政府職能，深化財稅體制改革，健全 城鄉發展一體化體制機制，健全開放型經濟新體制等方面，提出了一系列有針對性的重大舉措。但是，在過去歷次關于經濟體制改革的中央文件中反復強調的加強結 構調整，推動產業升級等方面的內容，在《決定》中沒有直接提及，甚至以上概念在《決定》中都沒出現過。與十八屆三中全會僅隔一年的中共十八大報告仍然明確 強調，推進經濟結構戰略性調整，是加快轉變經濟發展方式的主攻方向。必須以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決制 約經濟持續健康發展的重大結構性問題。這是否意味著結構調整和產業升級不再屬于經濟發展和體制改革的若干重大問題之一？不再需要在戰略的高度強調結構調整 的重要性？意味著結構調整尤其是產業結構調整方式應該發生變化？

針對第一個“五年計劃”時期形成并伴隨計劃體制演進而不斷強化的重工業為主 的發展戰略以及農業以糧為綱，工業以鋼為綱的政策措施所導致的國民經濟產業結構片面化、單一化甚至畸形化的問題，我國的經濟改革開放啟動之后，首先在農村 經濟結構問題上，放棄了以糧為綱的片面發展思路，在比較價格及比較利益的調節下，農業領域以家庭農戶為主體的多種經營發展格局的形成使得中國的農業產業結 構發生了實質性變化；農村非農產業的發展尤其是鄉鎮企業的發展使得中國農村經濟等于農業經濟等于以糧為主的大宗農產品種植的單一經濟結構發生了實質性變 化。在工業部門，放棄了“以鋼為綱”的重工業為主的發展戰略，在國內消費需求長期受抑制經改革啟動形成的快速釋放和對外開放對需求結構調整的重大拉動，消 費品工業(輕工業)得到了快速發展，中國的工業結構隨之發生了重大變化。產業結構的重大調整是我國實現高速經濟增長的重要原因之一。

然而，迄今為止的改革開放進程中，產業結構不協調的問題不斷凸顯，并且階段性地成為突出問題。例如產能過剩似乎已經成為難治的頑癥。2012年，我國共下達19個工業行業淘汰落后產能目標任務，到2012年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%。盡管這些行業利潤大幅下滑，但仍有一批在建、擬建項目，產能過剩呈加劇之勢。以至于國務院于2013年10月6日又頒發《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》(國發〔2013〕41號)，決定對產能過剩嚴重的行業重拳整治。

問題的關鍵在于，產能過剩形成的根本原因是什么？是誰在不斷“制造”產能過剩？是哪只手(亦即一只手是市場機制；另一只手是政府職能)在不斷“復制”重復投資和大力推進重復建設？

在完全市場調節下(只有市場那只看不見的手)，亦即在市場機制起完全作用 下，也會形成產能過剩，一是因信息不充分不對稱因素的作用，短期價格上揚引導某個或某些產業的投資超規模進入而產生的重復建設或曰產能過剩(所謂的市場的 盲目性效應)；二是因經濟波動因素的影響，在經濟高漲階段表現出為供給短缺或供求平衡，而在蕭條尤其是經濟危機階段則表現為產能過剩(甚至是嚴重過剩)。 應該注意到，完全市場機制作用導致的產能過剩也是由市場機制進行調節的，一是通過優勝劣汰的競爭機制不斷地淘汰落后產能，從而抑制過剩產能的累積；二是在 累積起來的幾乎全行業、全社會的過剩產能達到一定的邊界點，則通過爆發經濟危機進行強制性調整，以大量企業破產倒閉的方式壓縮產能，促使產能回到與有效需 求相對應的平衡點。

正是市場機制的自動調節存在所謂的滯后性，導致資源大量浪費，甚至引發社會 危機，所以，人們提出需要政府這只手發揮作用，通過制定和實施產業政策防范產能過剩的形成，當過剩產能形成后也通過政府這只手來整治過剩產能。對于以上的 所謂經濟學常識之所以在此贅述，是因為現實邏輯與以上的所謂經濟學教科書上的邏輯存在很大距離。現實中人們往往將所有的希望都寄托在或專注于政府這只手 上。

問題的關鍵是，政府這只手也“制造”產能過剩，甚至造成嚴重的產能過剩。

計劃體制中政府這只手在“制造”了全社會普遍短缺的同時，也制造了一些產業領域的過剩(例如部分產品大量的長期的庫存積壓)。改革開放以來，產能過剩主要與政府這只手有關。以下幾點或許可以支持這一看似“武斷”性的結論：

第一，政府制定的產業“指南”“指導”出的過剩產能。中央政府及其部委階段 性發布的諸如產業發展指南、產業結構調整指導目錄，地方政府發布的招商引資產業指導目錄等等，本來應是導向性的。但是，政府的產業傾斜政策尤其是政府控制 的資源分配與以上所謂的產業目錄、產業指南是直接掛鉤的，為了得到政府或明或暗的支持扶持，享受到政策優惠，突擊上馬。以上的指南、目錄加上配套的產業政 策，早以成為千軍萬馬上同樣項目的風向標，是形成投資“羊群效應”的主要原因。曾幾何時，光伏產業、LED光電產業等新興產業還是政府產業目錄上的大力支持扶持的產業，短短幾年就成了嚴重產能過剩的產業，問題主要出自于此。

第二，政府“審批”出來的過剩產能。所謂的關鍵行業、重要行業、政府扶持支 持的行業投資，都需要政府相關部門的審批。以上提到的已經形成嚴重產能過剩的行業，哪一個新進項目不必經過政府審批？例如早已列入產能過剩的鋼鐵行業，擬 建和在建的規模為什么還能獲批？個中原因，著實不為外人道。

第三，政府直接或間接“投”出的過剩產能。已經形成嚴重過剩產能的行業，例如鋼鐵行業，對于非國有投資主體的行業準入限制是非常明確的，然而，越是產能過剩嚴重的行業，國有資本或“準國有”資本(與國有直接或間接關聯)所占比例大。

第四，政府“保護”住的過剩產能。對于政府尤其是地方政府來說，招商引資落地一個項目非常不容易，要砍掉一個企業則更難。一是影響GDP和 稅收；二是關停一個企業導致的失業會直接沖擊穩定。作為以經濟增長為政績目標和維持穩定的主要責任人，過剩產能，即使是十分落后的過剩產能，地方政府首選 的策略是“保住”，關停問題留到更有智慧的下一任去解決，或者說留給時間去解決。這是筆者在調研中時常能聽到的有關政府官員的表述。

篇幅原因，在此不可能做出嚴格的實證分析結果來支持以上論點，在此大膽假設一下，如果做這樣的實證分析，其結果可能不會有太大的偏差。

總之，在改革開放過程中，如果說一些產業得到了重要調整，是那些放開搞活中 由市場發揮基礎性調節的產業部門；調整不到位甚至長期保持不斷提升產能過剩水平的產業部門，是那些市場機制發揮不到位的產業部門。正如習近平總書記在關于 《決定》的說明中所揭示的，“生產要素市場發展滯后，要素閑置和大量有效需求得不到滿足并存；市場規則不統一，部門保護主義和地方保護主義大量存在；市場 競爭不充分，阻礙優勝劣汰和結構調整，等等。”

　　有鑒于此，如果筆者沒有曲解的話，既然《決定》提出“經濟體制改革是全面深 化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”并且在加快轉變政府職能部分，進一步強調“深化 投資體制改革，確立企業投資主體地位。企業投資項目，除關系國家安全和生態安全、設計全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由 企業依法依規自主決策，政府不再審批……建立健全防范和化解產能過剩長效機制。”那么，就意味著在產業結構調整及其產業升級這一重大命題上，《決定》沒有必要作專門的論述，因《決定》事實上已經給出了與過往不同的、全新的答案——在產業結構調整及其產業升級中發揮市場機制的決定性作用。